[ 葛 峰 ]——(2012-5-18) / 已閱5012次
從英國公共調查制度的立法和實踐來看，公共調查的目的正如曾主持過多起公共調查的前英國上訴法院法官，現任英國最高法院大法官克拉克所認為的，“公共調查的目的有兩個，其一是確定事實，其二是吸取教訓，以保證未來不會出現同樣的錯誤。”
“竊聽門”引發的公共調查
英國近年最有名的公共調查案件，就是針對默多克“傳媒帝國”旗下的《世界新聞報》“竊聽門”事件的調查。“竊聽門”事件發生之后，除了議會舉行了該案的聽證會，司法機關介入并拘捕大批涉案人之外，英國的公共調查制度也逐步啟動。
2011年7月6日，英國首相卡梅倫向議會宣布將召集一個由上訴法院資深法官布萊恩·亨利·利文森爵士領銜的，其他專家參與的六人調查小組對“竊聽門”事件進行調查，反思英國報紙的媒體倫理及媒體文化。7月20日，卡梅倫宣布此次公共調查的范圍將不局限于對報紙行業的調查，而是擴大至對廣播電視和新興的社交媒體的調查。
調查小組的授權范圍包括兩個部分。第一部分包括：了解報社與政府官員及警察的關系；反思現有媒體管理政策的利弊；考慮如何制定高效的政策和法律，以支持媒體自由、建立多元化的媒體和獨立于政府的媒體；鼓勵提升媒體行業的專業水準和保證媒體自覺遵守職業倫理；分析如何規制政府官員與媒體的關系。第二部分則包括：調查報社的非法和不當行為，報社從業人員和大都會警署警察的不當行為，警察接受賄賂的情況以及新聞集團內部管理的失敗等。根據目前報道來看，該案的調查期限為12個月，調查報告要全文公布并提出對政府下一步所應采取行動的建議。
卡梅倫首相所展開的此次公共調查的依據是2005年《調查法》（以下簡稱“2005調查法”）。在2005調查法施行以前，英國國內的公共調查是依據1921《調查法庭（證據）法》（以下簡稱“1921調查法”）及其他一系列的法令的規定來進行的，因此公共調查組織的類型和背景十分多樣，其中包括針對各種違法犯罪的由檢察官主導的具有司法性質的個案調查，議會和樞密委員會的專門委員會的調查，還有各種民間團體的調查。但是人們發現這種多體系的調查模式存在一定的弊端：有調查權限的司法調查和議會調查的范圍太過狹窄，往往只關注專門的事件。除此之外，組建議會專門的調查委員會的成本太高，司法調查對證明事實所要求的標準太高，程序又太過漫長；民間調查往往沒有法律所保障的調查權限和資金保證，很難收集到必須的證據，得出相對全面和可靠的結論。議會和政府考慮反思1921調查法及現有的調查制度的得失，并希望在吸取已有經驗的基礎上，制定一部更好的調查法作為日后公共調查的指引。2005年4月7日，英國議會表決通過了2005調查法，該法于同年6月7日開始實行，1921調查法即告廢止。正是這部法律構成了目前英國公共調查制度的法律基礎。
調查的中立性是贏得公信的前提
根據2005調查法的規定，當已經發生的事件有可能引起或者已經引起公眾關注，或者某件即將發生的事情已經得到公眾關注的情況下，負責管理該事件所涉及事務的內閣大臣有權啟動公共調查程序，任命調查小組對該事件進行調查。
公共調查開展的第一步就是要組建中立、專業的調查小組。中立是調查組能夠進行獨立調查并給出公正結論的前提，因此中立是成為調查組成員的最首要的標準。與被調查事件有直接利益關聯的人，或者與調查結果有利益關聯的團體有密切關系（間接利益關聯）的人是不能被任命為調查組成員的，調查組成員在獲得任命前，應當如實向負責組建調查小組的大臣報告自己是否與所調查的事件存在上述直接或間接的利益關聯，獲得任命后也要注意自己的行為不會影響自己的公正性。專業則是按照需要調查事項的范圍和特點，將相關領域的專業人士吸收到調查小組中，保證調查結論的專業性。領銜“竊聽門”小組的利文森法官最近就因被人懷疑其中立性而遭遇了嚴重的質疑危機，因為有工黨議員指出利文森法官曾在前年7月和去年1月參加過默多克女婿所舉辦的兩次名流云集的大規模社交聚會，所以他不該成為調查小組的主席。這一質疑馬上引起了上訴法院和唐寧街的回應：上訴法院院長回應說，利文森法官出席聚會是經過院長同意，利文森法官的發言人則趕忙聲明，利文森法官與默多克的女婿沒有關聯，聚會之后也沒有任何聯系，而唐寧街10號則聲明，利文森法官在獲得任命前已經如實向首相聲明了自己曾參加過這兩次聚會，但是首相認為這不會影響利文森法官和調查小組的中立性。
中立還要求調查小組的獨立性，雖然調查小組是由內閣大臣所任命的，但是調查小組成員基本上來自于政府之外，其成員往往由退休的公務員、法律界人士和專家學者主持，具有獨立品格的法官往往會成為調查小組的負責人，因此調查小組相對獨立于政府之外，其獨立性、公信力和專業水準，都能得到保障，其所作出的調查結果能為公眾所相信。
還原事實與完善制度
公共調查擔負著還原事實和完善制度，避免慘劇再次發生的任務，因此調查小組的調查授權范圍也是一個很重要的方面。調查授權范圍不是簡單和隨意制定的，它是內閣大臣和調查組成員以及相關人士和相關部門充分協商后才劃定的。其調查的范圍是對現有制度的全面檢討和反思，是對相關人員的全面調查。越是事前的論證和協商，越是全面而詳盡的調查計劃才能使公共調查發揮最大的作用。從上文所述的“竊聽門”事件所劃定的調查授權范圍不難看出，事件發生的原因，事件的各個方面的審視和相關制度的優劣考察都該是公共調查的范圍。
公共調查的期限沒有固定的標準，因為隨著事態的發展和被調查事件的復雜程度，在法律規定的前提下，負責組建調查小組的大臣有權調整授權范圍，這會延長調查的期限。耗資巨大的“血腥星期天”的調查時間是12年，“竊聽門”的調查時間初步定了12個月。英國很少有短期內就有結果的調查。因為嚴肅、認真的調查絕不是在短期限內就可以完成的，這是由公共調查的深度和全面性所決定的。
由于公共調查對公眾生活和社會的重要意義，其調查權力必須得到強有力的保證。2005調查法賦予了調查小組強制傳喚證人及時接受調查和收集證據的權力，不配合調查的證人或者偽造、篡改、毀損證據的人，將會被高等法院審理并定罪，承擔罰款和一定期限監禁的法律責任。
需要指出的是，2005調查法并沒有將公共事件的調查權壟斷在內閣大臣手中，民間調查依然可以自由進行。由于民間調查往往會受到調查權限和調查費用的限制，使原有的調查無法繼續進行或者調查結論不夠完善。而公共調查有公共財政支持，且享有廣泛的調查權力，所以2005調查法專章規定了其他模式的調查可以轉化為該法下的公共調查的情況。只要民間調查所調查的事項符合2005調查法第一部分的規定，內閣大臣可以在民間調查組織同意的情況下將其轉化為政府主導的公共調查。除此之外，專業、獨立的民間調查也是受到政府的尊重的，其結論可以與政府主導的獨立公共調查結論一道成為公眾對該事件認識的參照。
所謂公共調查當然要有公眾的參與和監督，根據該法的規定，公眾參與的主要方式是在公共調查期間，參與旁聽調查聽證，翻閱及獲取調查小組所掌握的相關的證據，但非因法定原因和調查小組主席同意不得對調查程序進行錄音錄像。公眾參與和監督還體現在調查結束后，調查小組需要向社會公布調查報告全文，公布調查的所有記錄和細節，并在合理期限內將調查報告報送給議會。調查費用的明細也要向社會公開。調查報告的內容不僅僅要包括調查小組所確定的事實，還要在授權范圍內給出調查小組對相關制度完善的建議，如果調查小組內有不同意見也要如實在調查報告內載明，調查報告的全文在網絡上都能自由獲得。調查結果也要受到代表民意的議會的監督。“血腥星期天”案的第一次調查結果就是因為部分內容受到質疑，議會才在1998年組織了第二次公共調查。
（作者單位：陜西省西安市中級人民法院）
