[ 付士平 ]——(2003-10-11) / 已閱22120次
破產程序中的可訴行政行為與訴權配置
付士平
一、判例簡介：原告湖北摩擦材料總廠清算組訴
襄樊市土地局收回土地使用權案
一九九二年九月，湖北摩擦材料總廠經批準在襄樊市征用土地66.55畝，用于轎車配套技術引進改造項目建設，但因境外資方企業破產倒閉，致使合作建設項目失敗、土地閑置。后經襄樊市人民政府批準，被告襄樊市土地局于一九九九年四月作出行政處理決定，決定收回湖北摩擦材料總廠閑置的66.55畝土地使用權。同年六月，襄樊市高新技術開發區土地管理局與湖北摩擦材料總廠簽定房地產轉讓合同，以488萬元受讓了前述66.55畝土地使用權。二00一年二月，湖北摩擦材料總廠提出破產申請，經其主管部門批準，該廠所在地人民法院于同年五月正式受理該廠破產案，并裁定宣告該廠破產還債。該廠清算組對襄樊市土地局收回土地使用權的處理決定不服，向襄樊市中級人民法院提起行政訴訟。 本案審理中，雙方當事人圍繞原告湖北摩擦材料總廠清算組的行政訴訟法律地位進行了辯論。原告認為，其作為湖摩總廠的破產管理人，具有獨立的民事法律主體地位，并依法享有管理破產財產的權利，被告收回的土地使用權屬破產財產，與原告存在利害關系。因此，湖北摩擦材料總廠清算組取得當然的行政訴訟原告主體資格。被告則認為，破產清算組在破產程序中，雖具有獨立的民事法律主體地位，可以為必要的民事行為，包括以自己名義提起民事訴訟、從事破產清算活動等；但湖北摩擦材料總廠清算組，并不是襄樊市土地局收回土地使用權的行政法律關系相對人和利害關系人；且該收回土地使用權的行政行為也不屬破產法第35條規定的、破產效力溯及期間破產企業所為的無效民事行為，破產管理人不能行使撤銷權。所以，湖北摩擦材料總廠清算組不具有對該收回土地使用權的行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。法院認為，襄樊市土地局未提供確鑿證據證實其已向湖北摩擦材料總廠有效送達了處理決定書，因此該行政處理決定尚未依法作出，湖北摩擦材料總廠清算組對該行政行為提起訴訟的時機還不成熟，不符合法定起訴條件，遂裁定駁回原告的起訴。［1］
二、問題的提出
破產（bankrupty）程序的性質，理論研究中雖有訴訟事件、非訴訟事件、特殊事件三說之爭［2］，但我國破產法作為依特別法開始的特殊程序，其不同之處不僅在于其啟動程序＿＿破產申請的提出，須經破產申請人上級主管部門批準，而且基于我國計劃經濟傳統和對破產法功能的擴充，政府參與破產程序的色彩過于濃厚；在破產申請、破產宣告乃至破產終結的整個破產程序中，都直接或間接地滲透有相關行政管理行為，民事破產法律關系與破產行政法律關系相交織，是我國破產程序的一大特色。因此，加強破產程序中行政管理行為的研究，合理配置債權人、債務人和破產管理人的行政訴權，是維護破產程序參加人合法權益，控制和監督破產程序中行政權力的有效途徑，對完善我國破產制度和行政訴訟制度也具有重要意義。
三、破產程序中的可訴行政行為分析
本文所稱破產程序中的可訴行政行為，指破產行政管理行為和發生在破產程序中的其它行政行為。主要包括以下五類：
（一）政府相關部門對債務人破產申請的批準行為
我國破產法第8條第1款規定“債務人經其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產”。最高人民法院《關于貫徹執行＜中華人民共和國企業破產法＞若干問題的意見》第5條第（5）項規定，債務人提出破產申請，應當向人民法院提供“破產企業上級主管部門或政府授權部門同意其申請破產的意見”。可見，債務人的上級主管部門對債務人破產申請批準與否，直接關系到債務人破產申請權的實現和破產程序的啟動，具有行政行為的一般特征，屬可訴的具體行政行為。
（二）政府相關部門對全民所有制破產企業的整頓決定
我國破產法規定，全民所有制企業由債權人申請破產的，在人民法院受理案件三個月內，被申請破產企業的上級主管部門可以申請對企業進行整頓。整頓申請提出后，企業應當向債權人會議提出和解協議草案。債權人會議與債務人達成和解協議的，經人民法院認可后公告中止破產程序。企業的整頓由企業的上級主管部門負責主持［3］。
和解與整頓雖然緊密聯系在一起，但二者屬于兩個相對獨立的程序。我國破產法規定的整頓在運用范圍、條件、程序等方面均不同于公司重整。所謂整頓決定，是指債務人的上級主管部門決定提出整頓申請和在和解協議生效后實施的、以執行和解協議為目的、力求臨界破產企業復蘇避免企業破產宣告的一系列行政管理行為。
有學者認為，整頓是破產程序之外進行的活動［4］，此觀點值得商榷。因為整頓雖以和解生效為前提，但決定提出整頓申請的行為，發生在已開始的破產程序之中；且我國并未采德、日等國和解生效即終結破產程序的立法例［5］，整頓并不必然發生破產程序終結的效力，只是破產程序的中止。因此，提出整頓申請的行為和企業主管部門于破產程序中止后的整頓措施，均屬破產程序中的行為。該行為是被申請破產企業上級主管部門依破產法賦予的職權實施的企業破產行政管理行為。
關于整頓決定的可訴性，實務中有不可訴論、部分可訴論和可訴論三種觀點。
不可訴論認為，整頓申請的提出雖是被申請破產企業上級主管部門實施的行為，但是否批準整頓申請，取決于被申請破產企業與債權人會議能否達成和解協議、以及人民法院對和解協議認可與否。破產程序中止后的整頓措施，仍受債權人會議和人民法院監督。因為依破產法第20條的規定，企業的整頓情況應定期向債權人會議報告，且遇有破產企業不執行和解協議以及破產法21條、35條規定情形的，人民法院可以裁定終結企業的整頓。因此，被申請破產企業上級主管部門提出整頓申請的行為和破產程序中止后的整頓措施，均受制于債權人會議和人民法院，并不當然具有行政拘束力和執行力。
部分可訴論認為，被申請破產企業上級主管部門提出整頓申請的行為不具有可訴性，但其在破產程序中止后實施的整頓措施具有可訴性。
可訴論認為，我國破產法雖采用和解申請審查主義，被申請破產企業上級主管部門提出整頓申請的行為和破產程序中止后實施的整頓措施，雖受制于債權人會議和人民法院，但是整頓申請作為和解的啟動條件，對于被申請破產企業仍具有管理意義。換句話說，被申請破產企業能否進行和解，取決于其上級主管部門是否申請整頓。被申請破產企業上級主管部門提出整頓申請的行為，和破產程序中止后以履行和解協議、避免破產宣告為目的、依其單方意志作出的行政整頓措施，具有當然的可訴性。筆者同意可訴論的觀點。
（三）政府相關主管部門在破產臨界期內對臨界破產人實施的行政征收、攤派、處罰及行政強制措施以及對破產人經營權、財產權的處理行為
我國破產程序雖開始于破產申請的受理，但基于我國破產法第35條采英國破產法破產宣告效力溯及主義，規定破產宣告的效力溯及受理破產案件前六個月。因此，政府相關主管部門，于破產案件受理前六個月至破產宣告這一破產臨界期間，對臨界破產人實施的行政征收、行政處罰、行政強制措施以及其它涉及企業經營權、財產權的行政處置行為，均應屬破產程序中的可訴具體行政行為。
（四）破產宣告后的破產救濟管理行為
破產救濟是破產法規定的、由我國勞動法等社會保障制度保障的、對破產企業職工的善后救濟安置措施，是破產程序中的重要制度。它包括勞動債權的預先墊付、待業保險基金的籌集和發放以及待業職工的就業安置、離退休職工養老保險等內容。勞動債權主要指破產企業所欠職工工資。依國務院《國有企業職工待業保險規定》等相關規范性文件規定，待業保險基金來源于企業繳納的待業保險費及其利息收入和財政補貼，主要用于支付待業救濟金和職工待業期間的醫療費、喪葬補助，職工供養的直系親屬的撫恤、救濟，待業職工轉業訓練等費用。待業及養老保險、職業介紹、就業訓練由勞動行政主管部門統一行使管理權。
（五）政府監察部門和審計機關的破產監察審計管理行為
依我國破產法和審計法的規定，政府監察部門和審計機關應于企業宣告破產后，對破產企業實施監察、審計，查明破產責任。企業法定代表人和企業上級主管部門負責人對破產負有主要責任的，應依法予追究。如審計法規定，對拒絕提供有關文件、帳簿、憑證、報表等材料，弄虛作假、打擊報復審計人員、拒不執行審計結論和決定，審計機關可給予警告處罰并可處以罰款。破產程序中的這些行政行為都是可訴的，但由誰來行使訴權，則取決于各破產參加人的法律地位和相互關系以及其與某一具體行政法律關系的聯系。
四、破產程序參加人在破產行政法律關系中的地位及訴權配置
破產參加人有廣義和狹義兩種不同的理解。廣義的破產參加人指依法定事由參加到破產程序中來的債務人、債權人、破產管理人以及人民法院和相關行政主管部門。狹義的破產參加人指破產當事人即破產人、破產管理人、債權人。本文對破產參加人的討論僅限于狹義的范疇。法律關系是一般法理概念，指以特定法律為根據、產生于具體事件的、兩個或者多個法律主體之間的法律上的關系［6］。破產行政法律關系是破產行政主體與破產行政相對人之間形成的行政法上的權利義務關系，在本文中也包括發生在破產程序中、與破產參加人存在利害關系的其它一般行政法律關系。前面已談到的五類可訴行政行為均屬破產行政法律關系。
（一）破產人的行政法律關系地位
破產人在破產程序中的不同階段，其稱謂和民事法律關系主體地位是不同的。破產申請提出以前其是債務人；提出破產申請后則是破產申請人或是被申請破產人；法院受理破產案件后至破產宣告前，其屬臨界破產人，又稱準破產人，直至破產宣告，其才是名符其實的破產人。但破產人在破產行政法律關系中的主體地位則是完全一致的，即無論法律關系的內容如何變化，破產人都只能是行政法律關系的相對人。破產人的行政相對人地位取決于其民事主體資格是否有效獨立存在。人民法院受理破產案件前，破產人無論是作為債務人、還是破產申請人，其民事主體資格是獨立的、完整的，是當然的行政管理相對人。破產宣告以后，破產人的民事權利能力和行為能力雖受到一定限制，如對個別債權人的清償無效、破產申請的撤回禁止等，但其作為獨立的民事主體地位依然存在，其行政法律關系相對人地位也不應被排斥。就是說，相關行政主管部門并不因破產案件的受理而停止對破產人的行政管理。
對破產人行政相對人地位的真正挑戰，不是破產受理而是破產宣告。破產宣告對破產人民事主體地位的效力，主要有法人性質變更說、法人消滅說、擬制存續說等觀點［6］。筆者以為，事實上，法人并不因破產宣告立即消亡，就象法官對刑事被告人的死刑宣判，不等于死刑執行一樣。法人消亡應以破產終結，法人依法注銷登記為標志。破產宣告的效力僅在于使原法人變成了以清算為目的的破產人，其雖已不能參加一般行政法律關系，但至少，其仍是破產審計行政法律關系的相對人。
（二）對破產管理人行政相對人地位的確認
關于破產管理人民事法律關系地位，理論研究中主要有代理說和職務說兩大學派［8］。
代理學派又有破產人代理說、債權人代理說、破產財團代理說、以及破產人和債權人共同代理說等觀點。破產人代理說認為，破產程序的實質為清算程序，破產管理人類似于公司清算人，破產宣告并不剝奪破產人對其財產的所有權，破產人只是暫時喪失對破產財團的管理處分權。破產管理人依據法律規定管理處分破產財團，只能以破產人而非自己的名義為法律行為，在有關破產財團的訴訟程序中，破產管理人也只能以破產人的法定代理人身份參加訴訟。債權人代理說則認為，破產宣告后，債權人取得對破產財團的排他性受償質權。破產管理人代表債權人行使質權，并依據法律規定無需債權人特別授權行使破產撤銷權。共同代理說認為破產管理人在管理和處分破產財團時，既是破產人的法定代理人，同時又是債權人的法定代理人。破產財團代理說以破產財團人格化為基礎，認為破產財團在破產程序中，僅為債權人的利益而存在，表現為集合體，取得破產程序主體地位，破產管理人實為破產財團的代理人。
職務學派認為，破產程序為概括的強制執行程序，破產管理人是法院選任的負責破產財團管理和處分的具有公吏性質的執行機關，日本學者多持此觀點［9］。我國多數學者認為，破產管理人為破產企業的法定代表人［10］。
筆者以為，行政相對人是處于被管理地位的當事人［11］。首先，破產管理人不具有公權機關的性質，職務學派的觀點不可取。其次，在我國民事法律理論與實務上，破產財產不具有法人或非法人團體主體地位，為破產清算的客體。破產管理人也不是破產人或債權人的代理人或代表人。我國破產法規定，破產管理人以自己名義從事必要的民事活動和破產清算并參加訴訟，表明破產管理人具有獨立的民事法律主體地位。因此，破產管理人可以成為海關、工商、技術監督等行政法律關系的相對人。
（三）債權人會議的行政法律關系主體地位
破產程序中的債權人是指經債權申報登記參加到債權人會議中來的當事人。關于債權人會議的性質，有學者認為，其并非權利主體或非法人團體，不具有訴訟能力［12］。也有學者認為［13］，債權人會議是債權人團體的機關組織，是債權人全體參加破產程序的意思表示機關。筆者同意后一種觀點，因為在有多個債權人的情況下，破產程序不調整個別債權人的清償請求，債權人會議就成為債權人參加破產程序表達意思、行使權利的基本形式。債權人會議在破產程序中有獨立的意思表示能力，其雖不是民法上的權利主體，不能從事民事活動，也不具有民事訴訟能力，但其是破產程序中成立和解的一方當事人，是對破產管理人實施監督的專門機構。因此，其雖不是當然的破產行政法律關系的相對人，但其顯然是破產行政法律關系的利害關系人，理論上應取得破產行政訴訟法律關系原告或第三人主體地位。
（四）破產程序參加人的訴權配置
破產程序是概括的執行程序，本無訴訟可言，應不發生訴權及其配置問題。但前面已經論及，我國破產程序的一個顯著特點，就是政府行政管理行為的太多介入。而且介入的這些行政行為并非沒有爭議，并非不具有可訴性，也并非是人民法院全部都能在破產程序框架內予以處理的。因此，破產程序中的行政訴訟已在所難免，司法實踐中亦有較多案例出現，如前所舉判例既是。這就出現了訴權及其配置問題。 筆者認為，破產行政訴訟的訴權配置，既應遵循行政訴訟一般原理和行政訴訟法律具體規定，同時還要兼顧破產行政法律關系和破產程序特點。舍此不能構筑科學的破產行政訴訟法律關系。受理破產案件前六個月至破產宣告以前有關臨界破產人的可訴行政行為，臨界破產人享有當然訴權；其中，涉及財產權的可訴行政行為，破產宣告后成立的破產管理人、債權人會議，其分別作為法定破產撤銷權人和破產財團受償質權人，于法定期限內亦應享有訴權。除破產救濟管理行為的訴權應由相關權利人主張外，破產宣告至破產終結的所有行政行為，債權人會議、破產管理人均應享有訴權。
五、歸論
在原告湖北摩擦材料總廠清算組訴被告襄樊市土地局收回土地使用權一案中，法院的處理顯然是正確的。同時筆者也認為，如果被告襄樊市土地局向湖北摩擦材料總廠有效送達了收回土地使用權的處理決定書，原告湖北摩擦材料總廠清算組于法定期限內對該行政行為應享有訴權。
注釋
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