[ 郁建忠 ]——(2012-6-8) / 已閱7433次
執行程序不重構 行政調解難“破冰”
------兼評最高院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》
作者：郁建忠 李學高 單位：射陽縣人民政府辦公室
2009年7月，最高院出臺了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發[2009]45號 以下簡稱《若干意見》），旨在充分發揮調解、仲裁等非訴訟糾紛解決途徑的作用，減輕法院壓力。2011年，中央綜治委等16個單位下發了《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，繼之，有許多地方出臺文件，推進行政調解工作。年初，我們曾經就全縣各行政執法機關的行政調解開展情況進行專題調研，發現這項工作目前基本是一塊“荒地”。制約行政調解工作深入開展的因素很多，其中，行政調解的效力問題無疑是一個“瓶頸”，《若干意見》雖對此作了原則性規定，但離實際操作還有很長一段距離，主要存在以下問題：
一、范圍窄。行政調解范圍包括：，公民、法人和其他組織之間產生的與行政管理職能有關的民事糾紛；行政機關與公民、法人和其他組織之間因自由裁量權、行政賠償和行政補償而產生的行政爭議；刑事自訴告訴才處理的案件和被害人有證據證明的輕微刑事案件，但不包括被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當依法追究刑事責任，而公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件。《若干意見》僅規定了民事糾紛的行政調解，這是行政調解最常見、最廣泛的類型，包括公安、衛生、勞動、自然資源、環保、公共交通、商業和民政等各領域，而對行政爭議、刑事自訴這兩個類型沒有規定。
二、效力低。《若干意見》將行政調解的效力與人民調解、商事調解、行業調解以及其他民間解調置于同等地位，規定經行政機關依法對民事糾紛進行調解后達成的具有民事權利義務內容的調解協議，經雙方當事人簽字或者蓋章后，有民事合同的性質。根據《若干意見》的規定，行政調解協議有下列5種司法審查和司法保障方式：
1.向法院申請確認并執行調解協議；
2.向法院起訴，請求履行、變更、撤銷或者確認無效;
3.對行政調解、裁決或者其他處理不服提起訴訟；
4.申請執行公證債權文書；
5.依法申請支付令。
從以上可以看出，行政機關實際上處于“說話沒用”的境地，當然不愿在這方面投入過多的精力，消極應付而已，或者一推了之，建議當事人直接向法院提起訴訟。同時，當事人對一個“說話沒用”的行政機關能否有效平息他們之間的糾紛，心理上也會存在疑惑，主動申請行政調解的積極性不高、信心不足，不如直接上法院，何必繞彎路。所以，行政調解雖然可以在廣泛的領域里發揮作用，但是由于缺乏效力保障，目前處于“撂荒”的狀況，宣傳大于實行，理論大于實踐。
三、確認難。《若干意見》原則規定，法院審理申請確認調解協議案件，參照適用《民事訴訟法》有關簡易程序的規定。2011年3月，最高院出臺了《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》（法釋[2011]5號），規范了人民調解協議的司法確認問題。存疑的是，既然最高院在《若干意見》中認可行政調解等其他調解協議的民事合同性質，為什么不統一規定司法確認的程序問題？從操作層面講，行政調解協議的確認問題還有待規范。
據查詢有關資料，涉及行政調解的法律有40部，行政法規有60部，部門規章有119部，地方性法規有1900多部，地方政府規章有1300多部。上述數據因統計口徑的不同可能存在很大差異，但可以反映出行政調解的領域非常廣泛，如果勤奮耕耘，對有效化解各類社會爭議，減輕法院訴訟壓力，促進社會和諧穩定肯定大有裨益。行政機關有豐富的人力資源、過硬的業務保障和健全的執法制度來保證行政調解協議的合法性和合理性，無論是軟件還是硬件均不落后于法院，《若干意見》削弱了行政調解的權威性，行政調解協議的效力不提升，執行程序不重構，這項工作就會滯步不前，很難“破冰”深化。根據前期的調研情況，我們提出如下思路供參考：
一、民事糾紛。調研中有人提出，如果當事人申請調解的內容與本行政機關行政管理職能無關是否能夠進行調解，我們認為，對這種情形雖然沒有禁止性規定，但建議當事人向有相關行政管理職能的行政機關申請調解為宜。當然，工作人員運用業務知識以個人名義居中調解除外，這已是非職務行為。行政機關對與其行政管理職能有關的民事糾紛進行調解是一種履職行為，從這個角度看具有行政性，但該行為是居中協調平等主體之間的民事爭議，民事性質占主要角色。《若干意見》將這類行政調解協議置于民事合同的地位，完全擦除了該行為的行政屬性，忽視了行政機關多年來建成的比較成熟的行政執法質量體系。
故，我們建議賦予這類行政調解協議具有強制執行效力，當事人可以直接向法院申請強制執行。這并不是說將這類行政調解協議完全排除于司法審查之外，最高院《關于當事人對具有強制執行效力的公證債權文書的內容有爭議提起訴訟人民法院是否受理問題的批復》（法釋[2008]17號）這個司法解釋為行政調解協議的執行方式和執行救濟提供了非常有益的借鑒模式，遵循民事訴訟執行程序的規定，行政調解協議的執行問題能得到很好地解決。即，當事人一方不履行行政調解協議的，另一方可以向法院申請強制執行，如果調解協議內容確有錯誤的，法院可裁定不予執行，當事人、利害關系人可另行就爭議內容向法院提起民事訴訟。這樣，減少了諸多中間環節，行政效率和司法效率雙向提高，提升了行政機關權威，減少了司法資源投入，司法權威也沒有消弱。
二、行政爭議。一般認為行政訴訟和行政復議不適用調解，因為從理論上講公權不可自由處分，2007年的《行政復議法實施條例》開了這個先河。實際上，此前法院和行政復議機關在辦案中大量使用調解手段，促成當事人達成和解協議，以撤訴、撤回申請的方式結案，雖無調解結案之名，但有調解結案之實。該《條例》第五十條規定兩種情形行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：一是公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；二是當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋行政復議機關印章。行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。
這類行政調解協議應當具有強制執行效力，但目前沒有明確的規定，我們認為應當根據《行政強制法》、《行政訴訟法》等有關依據，行政機關為權利人，法律規定有行政強制執行權的，相對人無正當理由不履行行政調解協議，行政機關可以直接強制執行；行政機關沒有行政強制執行權的，應當在三個月內依法向法院申請強制執行，并履行催告等程序。相對人為權利人，行政機關不履行的，相對人可以向行政復議機關申請執法監督，督促行政機關履行；向法院主張權利的有兩種方式，一是提起行政訴訟，訴求行政機關履行義務，二是直接申請法院強制執行，我們傾向后一種模式。
另，行政機關與相對人達成的和解協議如何處理，我們認為可以按照上述方式予以執行。
三、刑事自訴。根據《刑事訴訟法》的規定，人民法院直接受理并可以調解的自訴案件包括告訴才處理的案件和被害人有證據證明的輕微刑事案件這兩大類，有關立法解釋和司法解釋以前也對這兩大類案件進行適當細化，但可操作性很差，加上97年《刑法》已修正過八次，修改后的《刑事訴訟法》將于2013年元旦實施，新的配套規定尚未出臺，我們手中缺乏相關資料，研究能力也不足，暫不能提出見解，請見諒。
