[ 陳艷青 ]——(2003-10-18) / 已閱37477次
淺論我國勞動教養制度的立法完善
陳 艷 青＊
【內容提要】勞動教養制度是我國法律制度的組成部分之一，但是目前并不完善。本文就勞動教養制度的立法完善作了探討，文章分為三部分：第一部分分析了當前勞動教養制度存在的問題，包括勞動教養的法律依據不充分，勞動教養制度與我國其它法律制度和國際人權公約的矛盾與沖突，以及勞動教養法律規范缺乏統一性，執法存在隨意性；第二部分闡述了進行勞動教養立法完善的重要意義；第三部分是勞動教養立法完善應該注意的問題：勞動教養法律制度定性要科學明確，未來勞動教養法的實體和程序都要合乎正義，體現公平。
一、我國現行勞動教養制度存在的問題
（一）勞動教養制度的法律依據不充分
勞動教養制度是根據中央的兩次《指示》創辦的，是一項政策性措施，《國務院關于勞動教養問題的決定》在1957年8月的公布實施標志著我國勞動教養法律制度的創立。盡管在1957年全國人大常委會不享有立法權，《決定》是由國務院制定的，也不能算嚴格意義上的法律，但他把中央內部指示用法律的形式確定、公布于眾，確立了勞動教養這項法律制度。此后在1979年全國人大又批準頒布了《國務院關于勞動教養的補充規定》。國務院的《決定》和《補充規定》也就成了勞動教養法律制度的主要法律依據。但從法理上講，《決定》和《補充規定》只是具有“準法律”性質的行政法規。《決定》和《補充規定》無論從行文結構，還是從文字表述內容看，不像是一部單行法，而更像是一份政策性文件。1982年國務院又批轉了公安部的《勞動教養試行辦法》作為現行勞動教養制度運行的主要法律依據，但是從歷史的角度來看，《試行辦法》是對《決定》和《補充規定》的完善和補充，其只能算是“準行政法規”性質的
部門規章。以這些法規、規章為依據的勞動教養制度顯然缺乏充分的法律依據。雖然，在后來頒布的《治安管理處罰條例》、《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等單行法律中都有關于勞動教養的決定，但都是適用勞動教養，而不是對勞動教養具體制度的規定。 “勞動教養只有政策，沒有法律”的觀點雖有偏頗，卻從另一側面說明了勞動教養制度缺乏充分的法律依據。
（二）現行勞動教養制度與我國其他法律制度存在較大矛盾
現行勞動教養法律法規和我國以公布生效的《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》規定的有關內容相矛盾和沖突。《行政處罰法》第10條第一款規定:“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”第64條第二款規定:“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的,應當自本法公布之日起,依照本法規定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢。”由此可見,作為行政法規的《勞動教養試行辦法》規定“勞動教養”這樣一種限制人身自由的行政處罰,不但不符合《行政處罰法》的規定,與規定矛盾和沖突，而且已經在事實上處于缺乏法律依據的狀態。另外，《行政處罰法》第9條規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規定。”《立法法》第8條第五款規定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定。”而作為限制人身自由長達1-4年的勞動教養的法律依據都是由行政法規、部門規章或者其他規范性文件組成，制定主體不一，效力等級參差不齊，沒有一部基本法律對勞動教養作出規定，作為一種剝奪、限制人身自由的法律制度的存在，直接與《行政處罰法》、《立法法》的規定沖突。
（三）勞動教養制度和我國參加的國際人權公約相沖突
我國已加入聯合國主持制定的《公民權利與政治權利國際公約》，我國現行勞動教養制度與這項公約有很大沖突，特別是在限制人身自由方面。《公民權利與政治權利國際公約》第9條第一項規定：“人人有權享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”；“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。而在目前勞動教養制度下，確定一個公民是否應受勞動教養的根據不是國家制定的法律，而是行政機關制定的行政法規（最主要依據就是國務院批轉的公安部的《勞動教養試行辦法》），根據《公民權利與政治權利國際公約》的有關要求，這種行政部門制定的規章，是不能直接用來作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據的。另外，根據《公民權利與政治權利國際公約》第9條規定的精神，任何限制公民人身自由的強制性措施都必須始終處于司法機關的合法控制下。而在我國目前勞動教養制度中，只要被勞動教養人本人對勞動教養決定沒有異議，司法機關就無權對決定勞動教養對象的決定過程進行合法的控制。這一現實，顯然是違背《公民權利與政治權利國際公約》的上述精神的。
（四）勞動教養法律規范缺乏統一性，執法存在隨意性
自勞動教養制度創立以來，我國立法機關制定和頒布了不少含有勞動教養的法律法規，行政機關也制定、頒布、批轉了不少關于勞動教養的行政法規和部門規章，執法機關也對勞動教養工作制發了大量的司法解釋和規范性文件，可謂“法出多門”。然而，從內容上看，絕大多數是實體規定，程序規定幾乎為零。就其實體而言，有些規定過于原則，抽象，不具有可操作性，實踐中難以把握；有些規定過于直接、具體、不具有前瞻性，現在看來有的已明顯滯后；另外還有些規定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至與基本法律的規定相抵觸。這些問題的存在使勞動教養法律規范缺乏統一性。
正是由于勞動教養法律規范缺乏統一性，使得公安部門適用勞動教養和勞教機關執行勞動教養過程中存在很大程度上的隨意性。勞動教養機關在審批和執行勞動教養過程中缺乏統一的標準，難以對案件作出公平、公正的處理。在執法過程中，常常會出現罪錯性質、情節基本相同的行為人，而被決定勞動教養的期限卻懸殊一年甚至兩年的情況，這樣的結果不僅影響了法律尺度的統一，執法的公平、公正，而且也影響了勞動教養的執行。對處罰過輕的起不到教育警示的作用，相反還會縱容犯罪；對處罰過重的，會使被勞動教養人產生抵觸情緒，不安心服教，鬧申訴，既給勞動教養執行機關增加了教育轉化難度，又給法院增加了訴訟成本。另外由于執法上存在隨意性，也為司法腐敗提供了生長的土壤，在現實辦案過程中存在不少由于缺少法律規定滋生的以罰代教、以教代刑的不正常現象。
二、勞動教養制度立法完善的重要意義
1、勞動教養制度立法完善是完善社會主義法律體系，實現依法治國的需要
勞動教養制度是我國法律制度組成部分之一，其完善與否直接關系到我國社會主義民主法制建設能否取得勝利的關鍵之一。勞動教養制度時是我國社會主義法制建設的一項創造，也是一項有中國特色的法治實踐。幾十年的歷史發展證明，這一項制度的建立與發展符合我國預防和治理違法犯罪的客觀需要。江澤民同志在十六大報告中提到到二O一O年要形成中國特色社會主義法律體系。要形成中國特色的法律體系，必須先完善中國特色的勞動教養制度，這是當務之急。并且隨著我國依法治國進程的加快，勞動教養制度已經不能適應時代的發展，立法工作已滯后于社會主義法制建設進程和勞動教養工作實踐。我們要實現依法治國的目標，就必須對勞動教養制度進行立法完善。
2、勞動教養制度立法完善是維護勞教人員合法權益的需要
勞教人員作為國家公民其合法權益理應受到保護。雖然我國在勞教工作中實行“教育、感化、挽救”工作方針和“像父母、像老師、像醫生”的“三像”政策，但是在實際工作中，由于歷史的原因各種侵犯勞教人員權益的現象到處可見，如：公安機關在辦理勞動教養案件時，行為人沒有知情權；執行勞動教養過程中，勞教人員對延期以外的處罰沒有訴權等等。這些都嚴重侵犯了勞教人員的合法權益，使勞教人員是欲辯無據，欲訴無門。這就需要一部完整、系統的法典對之作出詳盡的規定，對勞教人員的權益予以確認和保護。從而在根本上杜絕因法律漏洞而造成的侵犯人權的現象。
3、勞動教養制度立法完善是適應國際人權領域斗爭的需要
西方敵對勢力一直把勞動教養作為攻擊我國法律制度和人權狀況的借口，加快立法，完善勞動教養制度是對他們的最好還擊。西方敵對勢力攻擊我國勞動教養制度的三個焦點是（1）關于勞動教養制度本身的攻擊；（2）關于勞教人員勞動狀況的攻擊；（3）關于勞教企業產品參與市場和組織勞教人員出賣勞務的攻擊。尤其是對勞動教養制度本身的攻擊尤為強烈，他們認為，公民犯了法就要坐牢、蹲監獄，相應地就可以剝奪其政治權利和人身自由，而作為行政措施的勞動教養制度卻對那些并不構成犯罪的公民同樣限制了人身自由，還強迫他們勞動，是一種侵權行為。我們要適應國際人權領域的合作與斗爭形勢，向國外展示我國勞動教養制度的法制文明，就必須理順勞動教養法律體系，完善勞動教養制度。
4、勞動教養制度立法完善是實現分權制衡的需要
當前對一名公民適用勞動教養，公安機關自己抓，自己批，復議還是自己看，缺乏必要的權力監督和制約。因此，從當前勞教制度的特殊性出發，迫切需要建立起公安機關辦案，人民法院審理判決，檢察機關對公安機關辦案、人民法院審理、司法行政機關執行及提請復核等制度。通過這些制度的建立，打破公安機關對勞動教養決定的集權制，實現分權制衡。但是建立這些法律制度涉及到公、檢、法、司等部門之間的職責分工，已經超出了行政法規和部門規章的調整范圍，逐一由權力機關通過單行決定已不可能實現，只有依賴于制定一部勞動教養法典解決。
三、勞動教養制度的立法完善
（一）勞教立法對勞動教養制度要定性明確，定位準確
性質不明是制約勞動教養向前發展的一個重要原因，對勞動教養進行定性是完善勞教法律制度的關鍵。勞動教養制度自從創建以來,迄今還沒有一個正式的“說法”。創建初期,國務院《關于勞動教養問題的決定》規定:“勞動教養,是對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施,也是對他們安置就業的一種辦法。”可見勞動教養的性質被看作是一種強制教育措施。但是從目前我國勞教工作的實踐看,特別是《行政訴訟法》實施后,公安部和最高人民法院先后制定了貫徹實施意見,進而明確把勞動教養列為一種行政處罰。因此,與創建時相比,勞動教養的法律性質已發生了實質性的變化,不再是安置就業的一種辦法,而成為打擊處理違法行為的一項重要手段。因此,筆者建議在修改和完善勞動教養法律制度時,首先要明確勞動教養的法律性質。為了防止勞動教養法律成為“準刑法”,應明確堅持勞動教養作為一種行政處罰的性質,將其歸入行政法范疇。目前,有些人認為把它歸入行政處罰,會與《行政處罰法》某些規定相矛盾。筆者認為,雖然《行政處罰法》中列舉的處罰種類沒有勞動教養,但它有兩條彈性條款。《行政處罰法》第八條第七項規定:“法律、行政法規規定的其他行政處罰”;第九條規定:“法律可以設定各種行政處罰”。這就為把勞動教養作為一種行政處罰提供了法律依據。
勞動教養的法律地位問題是完善勞動教養制度，進行勞教立法亟需解決的另一個問題。勞動教養的法律地位很重要,而目前我國法律處罰體系不完備,法律地位不明確。從《刑法》和《治安管理處罰條例》的規定情況看,二者規定的處罰期限大體銜接。維護社會治安的處罰體系在形式上似乎是完備的,輕的由治安管理處罰制裁,重的由刑罰制裁。但二者所調整的法律關系并不協調。《刑法》中規定犯罪行為有近400種,與《條例》規定的７７種行為有較大的差異。《刑法》和《條例》在違法犯罪行為規定上存在“空檔”是勞動教養得以存在的法律基礎。事實上,那些“大法”管不到,“小法”管不了,“大法”不犯,“小法”常犯,屢教不改,不夠刑事處罰,給予治安處罰又太輕的大有人在。他們對社會治安構成了威脅,應有相應的處罰。勞動教養作為一種行政處罰措施,顯然要比治安處罰嚴厲得多,所以,它只能是介于刑罰和治安處罰之間的一個處罰層次。這就需要在制定勞動教養法時明確《勞動教養法》與《刑法》和《治安處罰條例》之間的關系。《勞動教養法》應作為連接《刑法》和《治安管理處罰條例》之間的一座橋梁。因此,《勞動教養法》的立法形式應作為全國人大常委會通過的法律,以便與《治安管理處罰條例》銜接。
（二）實體和程序都要體現公平，合乎正義
法律的最優秀的品質是公平與正義，江澤民同志在十六大報告中指出：“社會主義司法制度必須保障全社會實現公平和正義。”作為限制或剝奪公民人身自由的勞動教養制度是以實現社會防衛為目的的，所以勞動教養立法應遵循國家優位理念，維護國家利益。未來的勞動教養立法在實體和程序上都要充分體出公平與正義。
1、實體規定應當內容明確、體例完整
勞動教養立法應有科學的態度，對現行的勞動教養法律制度進行全面的梳理，取其精華，去其糟粕，破舊立新。不能純粹為“立法”而立法，要對勞動教養的立法原則，法律依據，勞動教養的性質、地位，勞動教養適用的范圍、對象，期限，以及勞動教養的法律監督，勞教人員的權益保障等實質性問題制定出明確的法律條文，作出明確的規定。在相關問題的處理上要考慮周全，注意好與其它法律制度的銜接。在立法體例上，可參照《刑法》，原則性的、概括性的規定在“總則”部分，違法犯罪的構成及適用標準、期限等具體規定，在“分則”部分詳細列出。
2、程序設置應當司法化
要通過適當的簡易司法程序,決定是否對行為人實行勞動教養。公安部門的治安機關負責對有輕微違法犯罪行為的治安案件進行調查,認為需要收容勞教的,應在規定的期限內向人民法院起訴。省、自治區、直轄市和大中城市的人民法院設立“治安法庭”,受理公安機關訴請勞動教養的治安案件,開庭審理并作出是否將被告人收容教養的判決。法院開庭審理治安案件應通知檢察院,檢察院認為必要時,可派員出庭監督審理過程。被告人有權自行或委托律師辯護;不服一審判決的,有權上訴。上一級人民法院的裁決為終審裁決。
參考書目：
1、李龍主編：《依法治國方略實施問題研究》，武漢大學出版社2002年第1版。
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3、李貴連主編：《二十一世紀中國法學》，南京大學出版社1998年第1版。
4、夏宗素、張勁松主編：《勞動教養學基礎理論》，中國人民公安大學出版社1997年第1 版。
5、常兆玉主編：《勞動教養管理學》，中國人民公安大學出版社1999年第1 版。
6、《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年第1版。
7、張麗主編：《勞教工作人民警察基本素質教育讀本》，知識產權出版社2000年第1版。
