[ 王建鋒 ]——(2012-7-4) / 已閱6068次
人民調(diào)解與相關(guān)訴訟制度的完善
——以四川省渠縣法院為例
隨著人民調(diào)解組織的建立健全，人民調(diào)解組織在基層調(diào)解了一大批民間糾紛，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、節(jié)約司法資源和緩解人民法院案多人少的狀況發(fā)揮了較大作用。但在實(shí)踐中也反映出一些問題，筆者以四川渠縣法院審判工作實(shí)際，就涉及人民調(diào)解協(xié)議糾紛案件的狀況和存在的問題作簡(jiǎn)要分析。
一、涉及人民調(diào)解協(xié)議案件基本情況
渠縣法院2011年累計(jì)受理各類涉及人民調(diào)解協(xié)議案件80件，對(duì)經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成一致意見請(qǐng)求法院確認(rèn)的案件77件，因調(diào)解后當(dāng)事人一方反悔而發(fā)生爭(zhēng)議的案件3件，現(xiàn)暫無對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件法院審查后不予確認(rèn)的案件，其主要原因在于相關(guān)承辦法庭在受理確認(rèn)案件時(shí)，一般是審查后再行立案，對(duì)可能不予以確認(rèn)的案件，在立案前建議申請(qǐng)人重新協(xié)商或建議調(diào)解委員會(huì)重新組織調(diào)解。77件確認(rèn)案件中，執(zhí)行和解、自動(dòng)履行77件；3件發(fā)生爭(zhēng)議案件中，2件經(jīng)法院主持調(diào)解達(dá)成協(xié)議并履行完畢，1件經(jīng)本院合議庭審理并報(bào)審判委員會(huì)討論，認(rèn)為人民調(diào)解協(xié)議不存在無效情形，當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷的理由也不能成立，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。
因受理的涉及人民調(diào)解協(xié)議案件占所有民事案件比例較小，且人民調(diào)解協(xié)議案件多在基層派出法庭審查確認(rèn)，對(duì)確認(rèn)案件一般在當(dāng)天經(jīng)雙方當(dāng)事人到場(chǎng)審查后，當(dāng)即予以確認(rèn)；發(fā)生爭(zhēng)議的也一般在派出法庭審理，且案件數(shù)量極少。現(xiàn)有調(diào)解協(xié)議案件的處理對(duì)法院原審判、執(zhí)行工作影響不大，對(duì)法官考核亦無大的影響。截止目前，渠縣法院受理的人民調(diào)解協(xié)議案件暫未發(fā)現(xiàn)與專屬管轄有沖突的情況。
二、存在的問題與不足
（一）村級(jí)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的糾紛申請(qǐng)確認(rèn)數(shù)量極少，基層群眾自治組織組織所設(shè)調(diào)解委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)確認(rèn)積極性不高。現(xiàn)有人民調(diào)解委員會(huì)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)確認(rèn)的，多為設(shè)立司法所、法律服務(wù)所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織調(diào)解的案件，調(diào)解員多為當(dāng)?shù)鼗鶎臃煞⻊?wù)工作者，根據(jù)《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》的規(guī)定，基層法律服務(wù)工作者是提供有償服務(wù)的，在農(nóng)村地區(qū)，群眾對(duì)法律服務(wù)工作者往往以律師稱呼，也代理大部分的民事案件。然而其在調(diào)解民事糾紛時(shí)，一般是接受了一方的委托，實(shí)際上是收受了一方報(bào)酬的。其在調(diào)解時(shí)的中立性、公正性不并不如基層群眾自治組織把握得好，從現(xiàn)有法庭確認(rèn)的案件來看，確認(rèn)案件雖然經(jīng)人民法院確認(rèn)，當(dāng)事人也已經(jīng)履行完畢，但履行后也存在一方當(dāng)事人向法庭反映調(diào)解時(shí)受到了不公正的對(duì)待。
（二）當(dāng)事人就經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛，一方反悔后僅以該糾紛向人民法院起訴，不提及有調(diào)解協(xié)議。根據(jù)現(xiàn)行2002年最高法院司法解釋第九條規(guī)定：“原糾紛訴訟時(shí)效自人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解而中斷，經(jīng)人民法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效或撤銷調(diào)解協(xié)議后，訴訟時(shí)效重新計(jì)算”。實(shí)踐中一般掌握的標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事人不能就原糾紛直接提起訴訟，需要撤銷調(diào)解協(xié)議或申請(qǐng)確認(rèn)無效后再行起訴。但因這一規(guī)定是《人民調(diào)解法》出臺(tái)前的規(guī)定，現(xiàn)在有進(jìn)一步明確的必要。
（三）對(duì)于發(fā)生爭(zhēng)議的案件中，多為涉及人身傷害賠償?shù)陌讣?jīng)人民調(diào)解委員會(huì)組織調(diào)解，達(dá)成了一致意見，但因?yàn)橐环疆?dāng)事人認(rèn)為受到了不公正的對(duì)待，同時(shí)該調(diào)解協(xié)議在調(diào)解后又未到法院申請(qǐng)確認(rèn)，此時(shí)就發(fā)生了請(qǐng)求撤銷人民調(diào)解協(xié)議、并要求對(duì)原糾紛一并進(jìn)行處理的情況。鑒于目前《人民調(diào)解法》及最高法院的相關(guān)司法解釋都沒有明確的規(guī)定，對(duì)該類案件的處理，往往是對(duì)全案一并進(jìn)行審理，以查清是案件事實(shí)，分清是否應(yīng)當(dāng)撤銷或確認(rèn)無效，在處理過程上出于對(duì)保護(hù)當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解協(xié)議撤銷后對(duì)兩種類型案件各自進(jìn)行上訴的權(quán)利，又不得一并作出處理。但這實(shí)際上是不利于保護(hù)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的，也會(huì)增加當(dāng)事人的訟累。
（四）《人民調(diào)解法》和最高法院的兩個(gè)司法解釋對(duì)人民調(diào)解協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)撤銷規(guī)定是比較籠統(tǒng)的，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)撤銷人民調(diào)解協(xié)議過程中，僅對(duì)部分條款提出撤銷請(qǐng)求的，人民法院是否只撤銷部分內(nèi)容不明確。但在實(shí)際處理的過程中調(diào)解協(xié)議全文應(yīng)該是一個(gè)整體，雙方達(dá)成協(xié)議內(nèi)容是總體上考量的結(jié)果，同意部分條款是以另一條款為前提的，然當(dāng)事人在請(qǐng)求確認(rèn)部分無效或請(qǐng)求部分撤銷時(shí)，另一方的答辯意見僅為有效不應(yīng)當(dāng)撤銷，這時(shí)若堅(jiān)持不告不理就可能會(huì)得出不公正的結(jié)果，因?yàn)殡p方都認(rèn)為協(xié)議中某些條款是正確的，然原告認(rèn)為另一條款無效，被告認(rèn)為全部正確，法院對(duì)無效部分或撤銷的內(nèi)容作出判決時(shí)，是否對(duì)其余條款進(jìn)行處理需要進(jìn)一步明確。
（五）根據(jù)現(xiàn)行制度，人民調(diào)解協(xié)議案件由雙方當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，在人民法院受理后應(yīng)當(dāng)編立調(diào)確字號(hào)，法院在受理之日起十五日內(nèi)作出確認(rèn)事不予確認(rèn)的決定。但在實(shí)踐過程中，往往需要雙方當(dāng)事人一并到法院申請(qǐng)確認(rèn)，或者在審判人員前往異地巡回審理案件時(shí)，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的案件由雙方申請(qǐng)，審判人員審查確認(rèn)的方式進(jìn)行。確認(rèn)或不予以確認(rèn)后，當(dāng)事人不再享有上訴權(quán)，對(duì)確認(rèn)或不予確認(rèn)的決定無司法救濟(jì)渠道。造成了部分當(dāng)事人因受到不公正的調(diào)解，人民法院審判人員在并不知情的情況下進(jìn)行了司法確認(rèn)以后，當(dāng)事人便投訴無門，這對(duì)當(dāng)事訴權(quán)進(jìn)行了限制，不利于案件的最終處理。
三、對(duì)策與建議
針對(duì)目前本院審理涉及人民調(diào)解協(xié)議案件情況，對(duì)存在的問題提出如下對(duì)策、建議以供參考。
（一）保障調(diào)解委員會(huì)調(diào)解經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。基層調(diào)解委員會(huì)調(diào)解積極性不高的主要原因一方面是經(jīng)費(fèi)保障不到位，貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織自身籌集經(jīng)費(fèi)是比較困難的，但對(duì)于上級(jí)財(cái)政核撥的調(diào)解經(jīng)費(fèi)又經(jīng)常被挪用，造成調(diào)解員基本的辦案禮補(bǔ)貼都不能保障；另一方面調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員除當(dāng)?shù)氐幕鶎臃煞⻊?wù)工作者有一定的專業(yè)知識(shí)外，其余大部分調(diào)解人員不了解怎么樣去完備調(diào)解手續(xù)的，雖然其能較好的調(diào)解民間糾紛，但不會(huì)制作規(guī)范的調(diào)解協(xié)議書，以致于申請(qǐng)人到法院申請(qǐng)確認(rèn)時(shí)，法院不予確認(rèn)。因此，我們認(rèn)為有必要通過設(shè)立專項(xiàng)調(diào)解經(jīng)費(fèi)的形式保障人民調(diào)解委員會(huì)依法進(jìn)行調(diào)解工作，這也有助于避免調(diào)解員收受一方報(bào)酬而進(jìn)行調(diào)解的情況，保障調(diào)解人員的中立性、公正性。同時(shí)由負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的法院對(duì)轄區(qū)人民調(diào)解員進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以提高其業(yè)務(wù)水平，更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)鼗鶎诱{(diào)解工作。
（二）規(guī)定當(dāng)事人在人民調(diào)解協(xié)議未被否定之前，不享有對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)處理的糾紛不享有訴權(quán)，已經(jīng)受理的，駁回起訴。人民調(diào)解委員會(huì)作為以法律形式規(guī)定的基層處理糾紛的組織，形成的調(diào)解協(xié)議書自調(diào)解委員會(huì)加蓋印章后即具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按約定履行，若不服可以向人民法院起訴以否定調(diào)解協(xié)議書的效力，在未被否定之前，調(diào)解協(xié)議都應(yīng)當(dāng)履行，而原糾紛已經(jīng)在調(diào)解過程中已經(jīng)得到了處理，若當(dāng)事人再就原糾紛另行起訴，就與《人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解協(xié)議效力相違背。
（三）以司法解釋的形式明確法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議撤銷或確認(rèn)無效時(shí)對(duì)原糾紛可以進(jìn)行一并處理。對(duì)法院受理請(qǐng)求撤銷或確認(rèn)無效的人民調(diào)解協(xié)議糾紛案件，法院在審理后，若認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤銷或確認(rèn)無效的，原告要求一并對(duì)原糾紛進(jìn)行處理的，人民法院一并處理為宜，正如對(duì)離婚案件一樣，法院判決原被告離婚，對(duì)財(cái)產(chǎn)分割問題，若雙方提出并查明的，應(yīng)當(dāng)一并處理，這并不防礙當(dāng)事人行使上訴權(quán)，同時(shí)這更有利于案件的及時(shí)處理，當(dāng)事人權(quán)益盡快得以實(shí)現(xiàn)，減少訟累，節(jié)約司法資源。對(duì)被告方要求對(duì)原糾紛一并處理的，也可以一并處理。
（四）明確人民法院審理涉及人民調(diào)解協(xié)議案件全案審查的原則，在全案審查的基礎(chǔ)上作出判決。因人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解時(shí)，對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容基本上是分別列出的，但調(diào)解協(xié)議本身是一個(gè)整體，人民法院在審理案件時(shí)就需要全面審查，可以不拘泥于當(dāng)事人字面上的訴訟請(qǐng)求，雖然當(dāng)事人只起訴請(qǐng)求部分撤銷或確認(rèn)部分無效，但經(jīng)全面審查后，若應(yīng)當(dāng)撤銷或無效的條款是建立在另一條款之上的，則應(yīng)對(duì)互為條件的條款一并予以撤銷或確認(rèn)無效。這更有利于平等保護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（五）修改民事訴訟法，規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議案件審理程序，明確經(jīng)法院確認(rèn)或不予確認(rèn)后當(dāng)事人有權(quán)要求一次重新審查處理及生效后申請(qǐng)?jiān)賹彛砸?guī)范審理并疏通對(duì)不服調(diào)解協(xié)議案件的救濟(jì)渠道。人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)案件的審理，因糾紛已經(jīng)過調(diào)解組織的審查，且雙方達(dá)成了一致意見，申請(qǐng)確認(rèn)需要糾紛當(dāng)事共同申請(qǐng)，這不存在送達(dá)難的問題，且案件事實(shí)也比較清楚，審理期限規(guī)定為十五日是比較合理的。對(duì)審理后作出的裁決，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人上訴或者申請(qǐng)復(fù)議一次（具體如何規(guī)定及上訴、復(fù)議期間多長(zhǎng)需要進(jìn)一步調(diào)研），人民調(diào)解協(xié)議具有合同的性質(zhì)，對(duì)于普通合同糾紛，當(dāng)事人可以上訴一次，對(duì)調(diào)解協(xié)議確認(rèn)案件也不宜由審判員一人就作出終審裁決，這容易造成審判職能的配置不合理，形成不受監(jiān)管的權(quán)力。同時(shí)調(diào)解協(xié)議確認(rèn)案件，適用《民事訴訟法》關(guān)于再審的相關(guān)規(guī)定，對(duì)裁決確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序進(jìn)行糾正。
結(jié)語：渠縣法院地處內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，涉及人民調(diào)解的案件數(shù)量不多，故筆者只對(duì)審理案件中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了梳理，希望能如實(shí)反映基層案件審理的實(shí)際情況。在司法實(shí)務(wù)中不斷探索，促進(jìn)相關(guān)法律制度不斷完善，使得人民調(diào)解委員會(huì)在社會(huì)管理中發(fā)揮更加積極的作用，服務(wù)于社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。
（作者：王建鋒，現(xiàn)就職于四川省渠縣人民法院。）
