[ 鄭磊 ]——(2003-10-19) / 已閱52132次
關(guān)于我國現(xiàn)行憲法修改的思考
鄭磊
[內(nèi)容提要] 憲法修改即修憲具有其獨特的價值，根據(jù)社會的發(fā)展和變化對憲法進行適當(dāng)修改,是我國民主發(fā)展和憲政建設(shè)的必然要求。市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深入使現(xiàn)行憲法面臨理論和實踐的雙重挑戰(zhàn)。為了確保社會發(fā)展，促進民主建設(shè)和實現(xiàn)憲政，通過修憲實現(xiàn)憲法變遷應(yīng)是我們理性的選擇，也是我們開啟憲法時代，實現(xiàn)百年憲政的必然要求。
[關(guān)鍵詞] 修憲 民主 憲政 財產(chǎn)權(quán) 遷徙自由權(quán) 公民基本權(quán)利 憲法解釋制度
[作者簡介] 鄭磊 男 法律系學(xué)生
[通訊地址] 日照市曲阜師范大學(xué)日照校區(qū)經(jīng)法學(xué)院法律系2001級法學(xué)班
[郵政編碼] 276826
[聯(lián)系電話] 0633—8711734
[電子信箱] zhenglei1314@163.com
一、修憲的價值
亞里士多德曾在《政治學(xué)》一書中指出：“法治應(yīng)該包含兩方面的涵義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”[1]（第119頁）這句至理名言提示了法律的本質(zhì)要求：即良法至上。縱觀世界上法治建設(shè)比較成功的國家，不論他們?nèi)丝诙喙选⒌赜虼笮∫约皻v史文化概貌有多大差異，他們都有一個共同特征：有一部良法并賦予其至高無上的權(quán)威。而憲法權(quán)威的確立又有賴于憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的動態(tài)和諧。憲法必須保持足夠的穩(wěn)定性，不能朝令夕改。如果頻繁的行使修憲權(quán)和制憲權(quán)，就無法保持憲法的應(yīng)有穩(wěn)定性和連續(xù)性，從而損害憲法的權(quán)威。但我們必須認識到,“憲法的穩(wěn)定性與憲法的權(quán)威不一樣,后者是絕對的,而前者則只能是相對的。”[2]所以憲法規(guī)范又必須有適應(yīng)性。“經(jīng)驗知識告訴我們，法必須受到人民的尊重，然后才有尊嚴，然后才會發(fā)生作用，但‘法’也唯有能夠適應(yīng)和滿足現(xiàn)實社會的需要，然后才會為人們所遵守。”[3]（第179頁）換言之，即科學(xué)的憲法是憲法權(quán)威確定的前提。一部科學(xué)的憲法能夠完整的反映人們的憲法觀念和價值追求。而使憲法科學(xué)性的一個重要途徑就是修改憲法。正如有的學(xué)者所言，憲法必須隨著時間和社會情勢的變化而變化，憲法不在變化中自變,就會因其不變而為社會所推翻。在這種情景下，更不能奢談憲法權(quán)威和法治。[4]世界上第一部成文憲法《美利堅合眾國憲法》盡管只有7條，但憲法修改的相關(guān)規(guī)定便占據(jù)一席之地。隨后成文憲法國家就相繼效仿。在《世界憲法大全》一書上冊收錄的各國共80余部憲法中,就有60余個國家在憲法中明文規(guī)定了憲法修改的主體、修改范圍和程序等問題。”[5]世界上幾乎沒有不被修改的憲法，“修憲”的重要功能就在于增強憲法的活力，維護憲法的權(quán)威，實現(xiàn)憲法價值，這也就是修憲的價值。因此建立一套完善的憲法修改機制并保障修憲權(quán)的恰當(dāng)行使，是社會主義民主建設(shè)和我國現(xiàn)代憲政建設(shè)的必然要求。
那么,什么是修憲呢？修憲,即憲法修改,是指在新的憲法產(chǎn)生后,由于社會的發(fā)展和變化而需要對憲法規(guī)范做出適當(dāng)變更的憲法創(chuàng)制活動。修憲的對象是憲法規(guī)范,它包括兩方面內(nèi)容,一方面是變更憲法形式,如憲法規(guī)范的構(gòu)成方式；另一方面是憲法規(guī)范的內(nèi)容。憲法規(guī)范的內(nèi)容可以通過修憲予以廢除、改變或者增加。這也是當(dāng)
今各國修憲的主要方面。從各國憲法創(chuàng)制實踐看,修憲都以不改變原有憲法規(guī)范所賴以存在的基本社會制度條件為限。
在改革開放的今天，“修憲”對中國具有極為重要的現(xiàn)實價值。從1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，中國現(xiàn)行憲法頒布施行至今已20年了。在隨后的實踐中，在1988年、1993年、1999年，中國又對現(xiàn)行憲法進行了必要的修改和補充。胡錦濤總書記在紀念現(xiàn)行八二憲法公布施行20周年時指出：“改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展，是憲法得以充分實施和不斷完善的根本原因。實踐沒有止境，憲法也要隨著實踐的發(fā)展而不斷完善。要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)實踐中取得的重要的新經(jīng)驗和新知識，及時依照法定程序?qū)椃ǖ哪承┮?guī)定進行必要的修正和補充，使憲法成為反映時代要求與時俱進的憲法。特別是八二年以來的三次修憲，使現(xiàn)行憲法更符合改革開放、與時俱進的核心精神，提高了憲法的權(quán)威，[6]促進了社會的發(fā)展。但是，縱觀這三次“修憲”，也有種種缺陷：其一，是修憲的內(nèi)容集中在經(jīng)濟制度方面，三次修改共通過17條修正案，有11條約2/3涉及經(jīng)濟制度，對公民權(quán)利和國家權(quán)力制度的完善關(guān)注不足；其二，是修改后的憲法規(guī)范仍綱領(lǐng)性有余而規(guī)范性不足。[7]因此，中國憲法中政策性內(nèi)容過多是我國憲法頻繁修改的一個原因。其三，修憲過于頻繁，削弱了憲法權(quán)威和公民原本就十分薄弱的法治和憲法意識。一部法律之所以被百姓信仰，就是因為它在司法實踐中不斷的被應(yīng)用，不斷的被認可和遵守。但我國現(xiàn)行的司法體制中，憲法卻被人為地長期“虛置”，讓它處在一種高高在上的地位。很多時候，人們幾乎忘記了憲法的存在，忘記了自己本該享有的憲法規(guī)定的權(quán)利。因此我們在取得巨大經(jīng)濟建設(shè)成就的同時，又不得不承認：中國憲法權(quán)威不高，作用有限。這固有憲法實體內(nèi)容與現(xiàn)實不協(xié)調(diào)的原因，更關(guān)鍵的在于憲法運行實施的程序安排及不合法。這就是為什么在依法治國的文明社會的今天會有“憲法司法化第一案”的齊玉苓案，[8]會有“中國違憲審查第一懸案”的孫志剛案件，[9]還會有“不明不白被關(guān)十二年”的楊志杰案。[10]
憲法的精神和內(nèi)容本身不允許憲法經(jīng)常被修改。什么是憲法？“憲法就是國家的根本大法。”[11]憲法根本性質(zhì)就在于它調(diào)整社會關(guān)系的根本性。它主要調(diào)整政府和人民的關(guān)系，實質(zhì)上是人民授予政府權(quán)力的契約。沒有穩(wěn)定性和權(quán)威性，憲法難以為“憲”，契約也就無法保障，也就會出現(xiàn)無數(shù)個孫志剛案件。一部憲法一旦制定，靠它的權(quán)威性得以實施是第一位的，而權(quán)威性又需要穩(wěn)定性來維護。怎么才能解決憲法為了追穩(wěn)定性而產(chǎn)生的滯后性、保守性的矛盾呢？對此學(xué)者們的觀點不一。一種觀點認為，改革是一個循序漸進、不斷探索、逐步深入的過程，我們不可能對今后社會發(fā)展做出全面的規(guī)劃。因此目前只能對憲法進行部分修改；另一種觀點則認為現(xiàn)行憲法問題太多，小修小補無濟于事不能從根本上解決憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間的矛盾。如莫紀宏博士認為，應(yīng)對現(xiàn)行憲法所確定的基本原則和制度基于江澤民所提出的“三個代表”的精神和要求做全面、系統(tǒng)的修改，使憲法擔(dān)負起承上啟下、繼往開來的歷史使命。楊海坤教授則認為應(yīng)該為全面修憲做好重復(fù)的理論準備。 還有一種觀點認為對現(xiàn)行憲法的零打碎敲式的修補，由于缺乏長期的通盤考慮，使人愈加感到憲法思路的雜亂無章，與其如此“還不如另起爐灶，縝密論證，盡快制定一部符合憲政要求的新憲法”。[12]除此之外也有人認為應(yīng)完善我國的憲法解釋體制，充分發(fā)揮這一憲法變遷的優(yōu)勢。
我想，在“制憲”還不成熟的現(xiàn)在，廣義的“修憲”是可行的。對于廣義的“修憲”，我認為主要有以下四點：
（1）可改可不改的就不改，以維護憲法的穩(wěn)定性。
（2）能通過實踐本身解決的就讓實踐去解決。“如憲法司法化可以解決許多違憲的問題”。
（3）根據(jù)1982年憲法第67條明確的規(guī)定（全國人民代表大會常務(wù)委員會具有解釋憲法和監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。）[13]啟動至今尚未建立具體配套的操作程序和機制的憲法解釋制度，在改革開放的精神指導(dǎo)下，對之加以擴大解釋，“逐漸的將現(xiàn)行憲法關(guān)于憲法解釋的規(guī)定制度化和具體化。”[14]在“修憲”條件不具備的情況下，用憲法解釋代替大部分“修憲”，以保障憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。
（4）如果憲法的規(guī)定妨礙必要的制度建立和制約社會發(fā)展，在結(jié)合憲法解釋及成熟的思想理論的條件下，可以部分修憲，條件成熟時可以全面修憲。
這四點并不是各自孤立的,而是有著密切聯(lián)系,有機統(tǒng)一的 。但在民主與法治日益深入人心的今天，廣義的“修憲”應(yīng)該被人民所重視，并且廣義的“修憲”也是較為切實可行的。
二、關(guān)于我國修憲的設(shè)想。
修憲”是“憲法制定者或者是依憲法的規(guī)定享有憲法修改權(quán)的國家機關(guān)或其他特定的主題對憲法規(guī)范中不符合憲法指定者利益的內(nèi)容加以變更的憲法創(chuàng)制活動。”[15]各國修憲的主體不同，代表的階級利益也有很大的差別。
我國修憲的主體是全國人民代表大會，而全國人民代表大會制度的首要原則是民主集中制原則，因此我國的修憲體現(xiàn)了人民民主的要求。我國現(xiàn)行憲法第六十四條規(guī)定，“憲法的修改由全國人民代表大常務(wù)委員會或五分之一以上的全國人民代表大會的代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。”[16]（第64條）這樣規(guī)定就將憲法修改的合理性和現(xiàn)實性緊密結(jié)合起來，使我國“修憲”能夠準確的反映人民的利益和要求，體現(xiàn)人民民主。
中國憲法內(nèi)容龐雜，除了傳統(tǒng)憲法所包括的公民權(quán)利和國家權(quán)利兩部分外，還有大部分關(guān)于經(jīng)濟制度、文化制度和社會政策方面的內(nèi)容。八二憲法頒布至今，已經(jīng)有過三次的部分修改，可修改的內(nèi)容集中在經(jīng)濟制度方面。而對于民主主體的廣大公民的基本權(quán)利保護不足。我認為以后的重點應(yīng)放在公民權(quán)利方面。保障公民的基本權(quán)利不僅是憲政追求的目標(biāo)，也是社會主義民主的要求。[17]（第2頁）我國法學(xué)界針對現(xiàn)行憲法公民權(quán)利列舉不足的缺陷,認為應(yīng)該對公民的財產(chǎn)權(quán)、遷徙自由權(quán)、生命權(quán)、思想自由權(quán)、罷工權(quán)、環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)給予憲法保護。聯(lián)系我國的基本法和我國對已加入的兩個人權(quán)公約（《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《社會權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利與文化權(quán)利國際公約》）承諾的義務(wù)，我國憲法目前應(yīng)該增添的公民權(quán)利只有遷徙自由權(quán)和生命權(quán)兩項。對生命權(quán)的保護是基本的，在憲法中明示即可，而我國歷來主張的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)則是更高層次的權(quán)利。根據(jù)理論準備的成熟程度并結(jié)合我國的生活實際，我認為公民基本權(quán)利中的財產(chǎn)權(quán)和遷徙自由權(quán)應(yīng)成為以后“修憲”的重點。
第一，關(guān)于財產(chǎn)權(quán)憲法保護的完善。
現(xiàn)行憲法僅第十二條和第十三條就公共財產(chǎn)和私有財產(chǎn)做出了相關(guān)規(guī)定。第十三條第一款規(guī)定“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)，”同時還規(guī)定保護城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟（第十一條第一款）、私營經(jīng)濟（1988年修正案第一條）以及外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或個人（第十八條第一、二款）[18]的合法的權(quán)利和利益。隨著改革開放的深入以及社會主義市場經(jīng)濟的形成和發(fā)展，現(xiàn)行憲法之中有關(guān)私人財產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)范體系也顯示出明顯的內(nèi)在局限性，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（1）保障對象的局限性，即基本上偏重于對公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)的保障，也就是主要偏重于對公民生活資料的保障，而民間掌握的大量生產(chǎn)資料尚未得到合法地位，得不到憲法保護。
（2）規(guī)范體系的不完整性，體現(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)保障規(guī)范僅僅由保障條款和制約條款構(gòu)成，而缺少損害補償條款。
（3）保障對象法律性質(zhì)的不確定性，表現(xiàn)在有關(guān)公民財產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)定，置于第一章總綱部分，融入憲法有關(guān)社會經(jīng)濟制度中。
這三方面同時構(gòu)成了我國財產(chǎn)權(quán)的憲法保護的致命缺陷，所以在“修憲”時必須注意以下幾點：首先，將財產(chǎn)權(quán)置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中，作為公民基本權(quán)利加以保護。其次，在程序規(guī)范設(shè)計中，應(yīng)遵從現(xiàn)代國家的通常做法。現(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)的憲法保障制度的規(guī)范內(nèi)容主要蘊含了三重的結(jié)構(gòu)，即不可侵犯條款；制約條款和征用補償條款。三層結(jié)構(gòu)相輔相成，環(huán)環(huán)相扣，不可分割。我國的財產(chǎn)權(quán)憲法保護體系也應(yīng)該含概這三部分內(nèi)容。
第二，關(guān)于遷徙自由權(quán)的憲法保護
從《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第12條規(guī)定看，遷徙自由包括國內(nèi)遷徙自由、國際遷徙自由和歸國自由。我國五四憲法也曾賦予公民遷徙自由權(quán)，但現(xiàn)行憲法取消了這一公民權(quán)利，主要是考慮到了我國經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，在可以預(yù)見的未來，還不能為公民的遷徙提供充足的、可供自由選擇的條件。實際上，我國國民經(jīng)濟已逐步發(fā)展壯大，類似孫志剛案件的層出不窮，已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的嚴重障礙。并且遷徙自由權(quán)本應(yīng)就是公民享有的憲法權(quán)利，在民主法治日益深入人心的今天，不應(yīng)該漠視這一權(quán)利。（根據(jù)我國法理和憲政原則,以及慣常的司法實踐,公民應(yīng)當(dāng)享有,而憲法沒有規(guī)定的權(quán)利,公民不得享有。）[19]（第219頁）在修憲規(guī)范設(shè)計上，至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：公民有遷徙自由，不得侵犯。
三、修憲是我國實現(xiàn)憲政的需要。
“憲政是什么呢？就是民主的政治。”[20]（第732頁）
《憲法詞典》認為，“憲政，以憲法為中心的民主政治。即民主和法制的結(jié)合，構(gòu)成政權(quán)的組織形式。”[21]（第351頁）“沒有憲法的存在是談不上憲政的。”[22]（第90頁）“憲政以憲法為起點”，“憲法是憲政的前提”[23]（第160頁）我國著名憲法學(xué)家張友漁曾經(jīng)對憲政概念作過精確的表述：“所謂憲政就是拿憲法規(guī)定國家體制，政權(quán)組織以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享有應(yīng)享有的權(quán)利，負擔(dān)應(yīng)負擔(dān)的義務(wù)，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動的這樣一種政治形式。”[24]（第100頁）憲政具體是干什么的呢？一方面是要保障公民基本權(quán)利；另一方面要制約公共權(quán)力，包括政黨權(quán)力、立法、司法、行政權(quán)力都應(yīng)受到制約。因為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。” “若防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[25]（第154頁）保障公民基本權(quán)利、制約公共權(quán)力，說到底就是要有一部科學(xué)的良法并賦予其絕對的權(quán)威，使憲法付諸司法實踐。而在現(xiàn)行憲法還不完善的情況下，實現(xiàn)這兩個方面的一個重要途徑就是“修憲”。
第一， 從理論上分析：“修憲”能加強憲法的正當(dāng)性、確定性、功能性和調(diào)整性。而這也正是“現(xiàn)代憲政應(yīng)當(dāng)具有的四個基本內(nèi)容：憲法的正當(dāng)性、憲法的確定性、憲法的功能性和憲法的調(diào)整性。”[26]（第19頁）
（1） 憲法的正當(dāng)性是憲法的產(chǎn)生應(yīng)有充分的理由，是正當(dāng)?shù)模弦话阏x原則的要求。憲法的正當(dāng)性要求憲法必須是人民主權(quán)的產(chǎn)物，創(chuàng)制憲法的目的必須立足于更好的為人民服務(wù)，最大程度實現(xiàn)人民利益。憲法的正當(dāng)性還應(yīng)包括“制憲”的正當(dāng)性和“修憲”的正當(dāng)性。
（2） 憲法的確定性是指處于實踐狀態(tài)的憲法規(guī)范本身具有肯定的特征。內(nèi)容模糊的憲法規(guī)范是無法予以實施的，因而也就不可能通過實施憲法來達到實現(xiàn)憲政的目的。我國現(xiàn)行憲法的確定性不是很完善，在全面“修憲”時機不成熟的情況下，部分“修憲”及啟動憲法解釋制度無疑是最好的途徑。
（3）憲法的功能性是指憲法規(guī)范具有比較明晰的規(guī)范作用和社會作用。憲法規(guī)范應(yīng)當(dāng)是最基本的法律規(guī)范，任何普通的法律規(guī)范的產(chǎn)生，其內(nèi)容必須以憲法規(guī)范的要求為前提，并不得與憲法規(guī)范相抵觸；憲法規(guī)范必須在實踐中能夠?qū)ΜF(xiàn)實的國家事務(wù)和社會事務(wù)發(fā)揮社會行為規(guī)范的調(diào)整作用。現(xiàn)代憲政的一個根本原則是“一切權(quán)力都是有限的，權(quán)利原則上是無限的。”（特殊限制除外）因此我們要通過“修憲”實現(xiàn)一個“有限政府”：“一個某些領(lǐng)域永遠無權(quán)做出決定的政府；一個像普通公民一樣手法和負責(zé)的政府；一個內(nèi)部有分權(quán)和制衡制度的政府。”[27]因此政府職能和權(quán)利是有限的，只有這樣憲法對國家權(quán)力以及其他公共權(quán)力的運作、對公民基本權(quán)利的實現(xiàn)、能夠起到現(xiàn)實有效的調(diào)整作用。一個不能在實踐中對一個國家的國家權(quán)力的行使，公民權(quán)利的實現(xiàn)起到現(xiàn)實的保護作用的憲法，是不符合現(xiàn)代憲政的基本要求的。而要想符合現(xiàn)代憲政的基本要求也只有“修憲”。
（4）憲法的調(diào)整性，是指一個在實踐中對國家和社會事務(wù)起到現(xiàn)實的調(diào)整作用的憲法，必須具有與實施憲法要求相適應(yīng)的監(jiān)督、評價、調(diào)整和制裁手段。沒有這些必要的實施憲法的調(diào)整手段，就無法對違憲事件加以違憲追究。值得注意的是胡錦濤作為最高領(lǐng)導(dǎo)人第一次提出“違憲審查”，強調(diào)健全憲法監(jiān)督機制，憲法解釋機制，及時糾正一切違憲行為。因此，我們可以以當(dāng)今“違憲審查”第一懸案為契機，激活中國違憲審查制度，并同時推動憲法實施監(jiān)督制度及憲法解釋制度。
第二，從歷史角度考慮,百年憲政一直是中國人的夢想。回顧歷史，吸取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，我們以后“修憲”的重點也應(yīng)放在保障公民的基本權(quán)利上。這是因為公民基本權(quán)利的實現(xiàn)程度是憲法轉(zhuǎn)為憲政的關(guān)鍵，而公民的基本權(quán)利的保障則是憲政的核心價值和指導(dǎo)思想。[28]但是中國百年憲政之路從一開始就偏離了方向，從清末立憲至孫中山的五權(quán)憲法；從中國第一部憲法頒布到1999年憲法修正案“依法治國”這一治國方略的制定與實施，百年憲政，跌宕起伏。雖然我們“有理由相信自己已經(jīng)站在憲政的路口”[29]（第41頁）但畢竟“中國還沒有實現(xiàn)憲政”。憲政仍然僅僅“是中國為其完全實現(xiàn)而為之奮斗的目標(biāo)和理想”。[30]（第589頁）憲政在中國一開始就是被作為一種富國強兵的工具而不是人們普遍的價值認同；[31]憲法本身更多的是被用作一種政治策略，而不是一種實質(zhì)意義上的法律；而對憲政工具化的理解和接受，在亞洲國家中相當(dāng)具有普遍性。[32]（第64頁）這就是我們一直所走錯的方向，因此我們也不難理解百年憲政之夢為什么還那么遙遠！
以前文反復(fù)所提議的修憲以及今后修憲的重點放在公民的基本權(quán)利上，不僅是完善現(xiàn)行憲法的需要，也是在現(xiàn)行憲法的前提下實現(xiàn)我國憲政的需要。
總共2頁 1 [2]
下一頁
