[ 向品 ]——(2012-7-10) / 已閱10505次
裁判要旨：行政行為同時存在重大且明顯違法情形時，應認定行為無效。“重大”是指從行為的內部要素來看，其行為錯誤已經達到了連信賴利益保護原則都無法為其進行解釋的境地；“明顯”則指從行為的外觀要素而言，該行為的錯誤一目了然，一般人都能很容易地分辨出來。本案中的民政登記行為即屬于重大且明顯違法的情形，且是受到相對人的欺騙而作出的，故而屬于無效的行政行為。
案情：原告李芳系第三人李燕之妹，1992年12月，原告因未達到法定婚齡而冒用李燕的名義與陶開杰登記結婚。1998年7月29日，第三人李燕與楊萬在被告處填寫了《結婚登記申請書》，并提交了所在單位、村民委員會出具的婚姻狀況證明。李燕在填寫前述表格及提交資料時，均冒用了李芳的姓名，只是使用了李燕本人的相片。被告工作人員在審查材料時未識別出和第三人楊萬一同申請登記結婚的女子并非原告李芳本人，便給原告和第三人楊萬辦理了結婚登記，并頒發了碚民結98字第603號結婚證。由于李芳、李燕相互冒用對方的名義登記結婚，造成了二人的戶口錯位，原重慶市合川市公安局于2001年將二人的名字予以互換。2006年6月27日，李芳以李燕的名義與陶開杰辦理了離婚登記。2010年4月1日，重慶市合川區公安局通過自查，對李芳、李燕互換的身份予以糾正，使得二人的身份情況回歸到正確狀態。原告李芳、第三人楊萬、李燕與陶開杰多次要求被告變更婚姻登記，2010年6月2日，在公安機關出具了李芳、李燕變更身份的證明和四人到場作出書面說明的情況下，應李燕、楊萬的要求，被告為楊萬和李燕換發了婚姻登記證。而在被告處的婚姻登記檔案里，李芳與楊萬的婚姻登記材料仍然存在。現原告起訴要求被告撤銷其于1998年7月29日辦理的結婚登記證書。
裁判：
重慶市北碚區人民法院經審理認為，本案的主要爭議焦點在于：被告1998年7月29日為李芳、楊萬辦理的婚姻登記行為是否合法有效？
本案的被訴行政行為發生于1998年，應適用原《婚姻登記管理條例》（1994年2月1日）的相關規定。該條例第九條規定，“當事人結婚的，必須雙方親自到一方戶口所在地的婚姻登記管理機關申請結婚登記：申請時，應當持下列證件和證明：（一）戶口證明；（二）居民身份證；（三）所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明。……在實行婚前健康檢查的地方，申請結婚登記的當事人，必須到指定的醫療保健機構進行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機關提交婚前健康檢查證明。”第十一條規定，“婚姻登記管理機關對當事人的結婚申請進行審查，符合結婚條件的，應當即時予以登記，發給結婚證。”1998年7月29日，李燕冒用李芳的名字與楊萬辦理了結婚登記，系李燕和楊萬騙取婚姻登記機關登記結婚的行為，其應對行為的后果負主要責任。但從被告作出該婚姻登記行政行為的實質來看，由于系在李芳本人未到場的情況下以李芳的名義辦理了結婚登記，而結婚的實際主體并非李芳，故該婚姻登記的內容存在明顯違法，應屬于無效的婚姻登記行政行為，無效的行政行為自始無效。本案涉及到的另一個問題是原告的起訴是否超過了起訴期限？起訴期限只適用于有效行政行為，無效行政行為則不受起訴期限限制。所以，由于被告作出的結婚登記屬于無效行政行為，本案原告李芳的起訴應不受起訴期限的限制。法院判決：確認被告重慶市北碚區民政局于1998年7月29日為李芳和楊萬辦理結婚登記并頒發結婚證的行政行為無效。
宣判后，三方當事人均未提起上訴，本案已發生法律效力。
分析：
本案事實清楚、證據確鑿，但是應適用何種裁判形式成為案件的難點。經合議庭合議，形成以下兩種分歧意見：
第一種意見認為原告起訴超過了訴訟時效，應裁定駁回起訴。但就民政登記行為的性質而言，應屬可撤銷的行政行為。根據《行政訴訟法》第五十四條第（二）項的規定，作出撤銷判決，應當具備下列情形之一：（1）主要證據不足；（2）適用法律法規錯誤；（3）違反法定程序；（4）超越職權；（5）濫用職權。民政登記行為的作出要求民政部門既要進行形式審查，也要進行實質審查，而被告在為楊萬和李芳辦理結婚登記的過程中，僅僅是對結婚申請書、婚姻狀況證明等一些書面資料進行了形式上的審查，并未核對申請人提交的資料信息是否真實、照片與申請人是否為同一人，違反法定程序，故而屬于可撤銷的行政行為。
第二種意見認為，被訴民政登記行為是在受到行政相對人欺騙后作出的，該行為存在重大錯誤，符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款規定情形，應確認無效，無效行政行為不受起訴期限的限制。
評析：
我國雖然還沒有建立起統一的無效具體行政行為制度，但在有關單行法中已有所規定，如《行政處罰法》第3條規定“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”這次立法的創新，為我國建立無效行政行為制度作出了開創性的貢獻。在司法解釋中也使用了確認無效判決。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款明確規定，有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：“……具體行政行為依法不能成立或者無效的”。本解釋首次明確宣布法院可以作確認無效的判決。在我國的行政和司法實務中也出現了“無效”一詞。在王紅霞訴郾城縣城關鎮人民政府案中，被告宣布原告與第三人李成林的離婚證無效。再如，再勝源公司訴上海市衛生局行政強制決定案中，法院確認上海市衛生局2004年1月16日第381號行政強制決定中沒收再勝源公司YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只的具體行政行為無效。……其中，有的是依據行政法規范的規定認定或宣布無效的，有的則是在沒有行政法規范規定無效的情況下認定或宣布無效的。
（一）行政行為無效的具體情形
由于行政行為無效的原因既涉及到對無效的識別，也關系到無效與可撤銷之間的界限，因而大陸法系國家的學理和立法對其都很關注，并形成了極其豐富的無效理論和規則體系。一般來說，行政行為無效的原因可分為概括原因和明示原因兩種。
“概括原因”說認為，只有行政行為同時存在重大且明顯違法時，才可認定為無效。此處的“重大”是就行政行為的內部要素而言的，即行政行為的瑕疵已經達到了連信賴保護原則都無法為其進行解釋的境地;“明顯”則是就行政行為的外觀要素而言的，即行政行為的瑕疵一目了然，一般人都能很容易地分辨出來。由于該說兼顧了行政行為的內、外部要素，且體現出了行為瑕疵本身的不同層次性，因而被很多國家的立法所接受。例如，德國《聯邦行政程序法》第44條第1款就規定:“行政處分有特別重大之瑕疵，并依一切可供斟酌之情形加以合理判斷，其瑕疵足可認為公然者，無效”。就本案而言，從登記行為的內部要素來看，其行為錯誤已經達到了連信賴利益保護原則都無法為其進行解釋的境地；而從該登記行為的外觀要素而言，該行為的錯誤一目了然，一般人都能很容易地分辨出來。
“明示原因”說考慮到憑一般性標準去衡量行政行為的無效顯然不夠，因此，確立了一些具體的標準則認定行為無效的情形：主體瑕疵、權限瑕疵、內容瑕疵、形式瑕疵、程序瑕疵。其中的內容瑕疵就包括：(1)行政行為的內容直接違法或構成犯罪的，如行政機關許可一般公民任意購買槍支;(2)行政行為的內容在事實上不可能實現的，如行政機關對死者頒發駕駛執照的;(3)行政行為的內容在法律上不可能實現的，如行政機關對法律禁止扣押的財產實施扣押行為的;(4)行政行為的內容不能確定的，如征收對象、范圍不明確的土地征收行為。（5）行政主體受行政相對人脅迫或欺騙作出的行政行為。如，行政機關工作人員在行政相對人武力威脅下頒發的許可證、執照等。本案即屬于此類。
（二）行政行為無效與行為可撤銷的區別
行政行為的可撤銷是指有權主體對已經發生法律效力但存在一定瑕疵的行政行為予以撤銷致其失去效力的狀態。在大陸法系國家，無效和可撤銷都是行政行為瑕疵理論的重要組成部分。雖然隨著時代的變遷，行政行為無效的范圍呈現出日漸縮小的趨勢，但二者作為對行政行為效力不同的評價方式仍然在各國行政法上并行不悖。它們之間的區別體現在四個方面:第一，引發因素不同。導致無效的均為特別嚴重且明顯的瑕疵;而引起撤銷的則是一般瑕疵。第二，效力意蘊不同。無效是指自始完全不發生效力，即在理論上不能作合法、有效的推定;而被撤銷的行為已經發生效力，即在撤銷之前應作合法、有效的推定。第三，評判主體不同。對于行政行為的無效，除了由特定主體予以確認外，行政相對人及其他利害關系人也可以自行判斷并予以抵制;而對于行政行為的可撤銷，則只能由有權主體按法定程序予以實施，行政相對人在該行為被撤銷之前仍應受其拘束。第四，爭訟期限不同。對于無效的行政行為，有關當事人可以在任何時間向有權機關提出確認無效的請求;而對于可撤銷的行政行為，當事人必須在法定期限內提出，否則將喪失爭訟權。
（三）考慮到司法的價值
“法官在履行其職責時還將依賴專門的法律淵源、法律制度的一般精神、社會與經濟制度中的某些基本前提或顯而易見的趨勢、公認的正義理想以及他置身于其間的社會的某些道德觀念。”在本案庭審行將結束之際，原告李芳懇求法庭多給她幾分鐘發表最后意見，她說：“……我知道因為自己以前年輕不懂事，犯下了錯，但我已經為這件錯事擔負了太多委屈，明明是自己生的娃兒，可是娃兒的法定母親卻是結婚證上的人。懇求法院幫幫我，讓我走出自己給自己設下的陰影和陷阱吧！”以為無路可走的原告，迫切地希望通過這一訴訟讓真相大白，身份回歸，而承辦案件的法官在依法秉公斷案的同時，也要考慮到原告的訴訟請求，使得案件的結果符合公眾的正義觀念，彰顯這一時代的價值追求。
（作者單位：重慶市北碚區人民法院）
