[ 韋龍賓 ]——(2012-7-17) / 已閱7648次
近幾年，農村尤其是城鄉結合部房屋大幅增值，受利益驅動等多種因素，“小產權房”引發愈來愈多的各種類型的糾紛，一定程度上影響了社會穩定發展。為此，筆者通過對河南省清豐縣人民法院“小產權房”審理情況進行深入調研，分析“小產權房”糾紛的特征、成因，并提出防范對策。
根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，僅國家所有土地才能用于房地產開發，農村集體所有土地不能直接用于商品房開發建設。只有通過國家相關部門補償征收后，變集體所有土地為國家所有土地，才能出讓給有資質房地產開發企業進行開發。國務院辦公廳在2008年1月11日下發《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策通知》曾針對“小產權房”問題作出批示，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。2011年11月，《關于農村集體土地確權登記發證若干意見》政策發布，明確指出“小產權房”不得登記發證。2012年2月，國土部發言人表示將于2012年試點清理“小產權房”，規定凡是小產權房不允許登記，不受法律保護。
這勢必會引起小產權房糾紛的增加，人民法院應當積極采取措施、統一司法尺度、有效予以應對。小產權房到底是否合法、是否能夠購買或轉讓等這一系列問號，不斷在老百姓腦海中出現，如何消除錯誤認識，確立正確的認識，首先就要明確什么是小產權房，所謂小產權房，就是一些村集體組織或者開發商打著新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農民自行組織建造的“商品房”，多發生于城鄉結合部地帶，它并不真正構成嚴格法律意義上的產權。因為小產權房只具備了普通商品房的使用性質，但不具備普通商品房的法律性質，其并不是商品房。所以，法律法規對商品房的相關規定和制度對小產權房是無效的，人民法院也不能適用商品房買賣的法律規定及司法解釋處理涉及小產權房的案件，購房人的權益很難得到維護，風險相當大。
一、案件糾紛特征
（一）從受理案件數來看，2009年清豐法院受理由各類房屋糾紛案件72件；2010年受理86件；2011年共受理此類案件128件。“小產權房”建設不僅未隨著政府禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈。據統計表明，“小產權房”引發的糾紛持續呈上升態勢。
（二）從訴訟類型來看，主要包括房屋買賣合同糾紛、土地使用權轉讓合同糾紛、房屋拆遷糾紛、建設工程施工合同糾紛等。2009年以來受理此類案件446件，其中房屋買賣合同糾紛40件，占9%；房屋拆遷糾紛205件，占46%；建設工程施工合同糾紛173件，占38.7%;土地使用權轉讓合同糾紛17件，占3.8%；其他11件，占12.7%。
（三）從訴訟主體和訴訟起因來看，購買“小產權房”主體多為低收入群眾，尤其以下崗職工、外來務工人員為主。且此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務，出賣人交付住房，購房人入住并給付了房款。訴訟起因多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房后遷補償價格高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅動而起訴。
二、問題的成因
（一）高房價刺激小產權房需求市場的形成。從上個世紀90年代就有城里人到農村購買小產權房的現象，那時城里的商品房價格沒有達到現在的“寸土寸金”的程度。村集體也只是在試探性地出賣一些集體土地而從中取得一點利益。隨著城市商品房的價格一路攀升，房地產開發商笑了，急需住房而又望房興嘆的低收入者愁了。大部分人開始淪為“房奴”，安居樂業的夢想成了他們的奢望。而那些近乎壟斷性的房地產開發企業在“房奴”們血汗的滋潤下如雨后春筍般茁壯成長起來。但小產權房的出現使房奴又重新看到了希望，一個個房奴翻身作了房主人，小產權房的需求市場也就由此產生并急劇擴大。
（二）小產權房的出現也讓村集體的經濟欲望急劇膨脹。首先，一些村鎮在大產權房價格飆升，利潤翻倍的背景下，也開始迅速把土地變現，這也讓小產權房有了立足之地。開發商在開發小產權房的過程中，會拿出來一部分利潤與村鎮共享，村鎮在巨大利潤引誘之下，不惜出讓土地，以犧牲長遠利益來換取眼前的經濟利益，一方面說明農民對土地的認識存在誤區，另一方面也說明我國目前農民收入仍然較低，因此要改變這一現狀，一要提高農民的法律意識，要把保護耕地的意識不斷傳送給廣大農民；二要增加農民的收入，這樣農民不會再因為眼前的經濟利益而犧牲長遠的利益。其次，通過調查發現越是靠近城市邊緣的農村，出讓土地的現象越嚴重。這些靠近城市的村莊紛紛開發小產權，還隱藏著另一個秘密，那就是城市的發展過程中，一定會占用農田，如果村里不開發小產權房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利潤將被地方政府拿走，這樣集體組織的農民所獲得的補償甚少，這樣相當一部分農民就同意以小產權方式提前將自己的土地先行開發，從而獲得相對較多的利益。城市的高房價造就了小產權房的巨大市場需求，而村級組織也有著強烈的賣地沖動，在此情況下，一些不正規的開發商開始迅速介入，一棟棟小產權房也就應運而生。
（三）監管不利，大量的違規違法用地沒有受到應有的處理。當小產權房在個別地方出現問題時，有關部門沒有引起足夠的重視，對這些問題睜一只眼閉一只眼，這就造成了有法不依，執法不嚴，違法不究，姑息遷就，這些嚴重的負面影響就帶來了目前的“誰都敢干，法不責眾”的情況，影響了法律的嚴肅性和權威性，造成了法律的虛置。
三、防范“小產權房”糾紛對策建議
我國現行法規政策評價“小產權”房，不受法律保護。但“小產權”房已成為目前的社會問題，處理不好，必將激化矛盾，有悖于建立和諧社會的大政方針。因此妥善處理現有的“小產權”房，本人認為要兼顧國家利益和集體、農民、購房者的各方利益。
（一）從源頭切除隱患。“小產權房”的核心問題在于土地問題，只有妥善解決土地規劃和土地處置問題，“小產權房”問題才能得到徹底化解。2011年年底國土資源部下發《關于農村集體土地確權登記發證若干意見》，明確表示“小產權房”不得登記和發證。雖然國土資源部對“小產權房”態度一直很堅決，但并沒有擋住一座座小產權樓房拔地而起。因此，必須從源頭切除隱患。只要發現“小產權房”破土動工就勒令停建；只要發現“小產權房”公然出售就勒令停售。該拆除的不等賣出就強制拆除。此外，還必須徹底改變城鄉二元結構規劃制度，促進城鄉一體化規劃建設，從根本上實現城鄉統籌協調發展。
（二）要穩控房價。小產權房的出現就是高房價的并發癥。近年來，國家出臺了很多房地產宏觀調控措施，但這些措施沒有達到穩定房價的目的，相反房價仍然不斷攀升，此時小產權房的出現恰恰滿足了大量中低收入者的需要。“從這個意義上說，如果不解決房價瘋漲的根本問題，即使堵住了小產權房這個口子，將來一定有類似問題出現。”因此不能把關系人民生活的最基本的生活資料拿到市場上成為贏取暴利的工具，國家應進一步出臺相應的規定，授權有關部門根據當地的情況對本地的房地產市場進行規范，進一步穩定房價，使房價的漲幅控制在人民群眾可以接受的范圍之內。
（三）要嚴格管理二手房市場。房價的節節攀升滋生了一批“炒房族”，他們的目的只有一個——賺錢。房價上漲一方面與地根緊縮有關，另一方面是因為房地產企業為了追求更大的利益以及炒房族的借勢哄抬房價。抑制開發商的不法炒作，對二手房的轉讓收取較高的稅額對控制“蒸蒸日上”的房價可以起到釜底抽薪的效果，小產權房的發展也會日趨走上回歸路線。
（四）改善住房社會保障。調整住房供應結構，增加社會保障性住房比例，改變我國經濟適用房不經濟，廉租房僧多粥少的供應現狀。
（五）要嚴格限制人均住宅使用面積，控制豪華別墅的建設，不能讓商品房的購買變成有錢人的“圈地運動”而使中產階級家庭連最起碼的安居夢想都變成奢望，這樣會加劇老百姓心中的仇富情緒，給社會增加不和諧因素。
（六）加大耕地保護力度。土地對于中國農民而言除了生存權以外，還承載著發展和社會保障等方面功能。因此，對于破壞耕地修建“小產權房”的違法行為要堅決禁止。對于已經濫占耕地修建房屋的，如果能退耕的堅決退耕，不能退耕的補繳所有稅費的基礎上嚴厲處罰。不符合土地規劃的“小產權房”要認定為違章建筑，并堅決予以拆除。違法批準建設“小產權房”或違法開工建設“小產權房”的，依法嚴厲追究相關人員的刑事責任。
（七）尊重事實并區別對待。一是農村住宅如出賣給本集體經濟組織內部成員，經本集體同意，且買受人符合宅基地使用權分配條件的，因民事行為不違反法律、法規和強制性規定，該買賣有效。二是農村住宅如出賣給本集體經濟組織外居民的，因行為違反國家法律禁止性規定，買賣行為無效。三是農村居民與本集體經濟組織成員以外居民出資在其宅基地上聯合開發建房的，聯合建房人不能成為房屋共有人，但對與其合作農村的居民享有債權，買賣無效。四是在婚姻關系存續期間，一方或共同投資在宅基地上建設農村住宅的，即使一方為城鎮居民或戶籍未遷入的其他農村居民，除雙方另有約定外，修建住宅應為夫妻共同財產。五是城鎮居民或非集體經濟組織成員，因遺產繼承可取得農村住宅所有權。六是關于農村住宅贈與合同的效力，受贈主體如果符合前面所述農村住宅買受人的限制條件，贈與合同有效。七是農村集體經濟組織在符合規劃情況下，在集體建設用地上建設住宅用于安置集體經濟組織成員，購房指標如果在符合受讓條件的內部成員之間轉讓的，買賣有效。
房屋是最重要的生產要素、生活資料與融資工具，也是物權保護的最重要對象，尤其在中國特定的文化背景下，居有定所更是每個人的生活目標之一，如何解決小產權房的問題將關系到百姓是否能夠安居樂業，因此我們要齊心協力共同解決小產權房問題，從而為構建和諧社會貢獻力量。
（作者單位：河南省清豐縣人民法院）
