[ 龍宇 ]——(2012-7-26) / 已閱10341次
摘要：城市房屋拆遷是舊城改建房地產開發的老大難問題同時也是城市發展和居民居住條件和環境改善的必由之路.為了順利實施房屋拆遷,國家不斷調整拆遷補償政策,但是房屋拆遷受地方政策影響較大,實務操作中更多適用地方規則.本文對現城市房屋拆遷中的法律問題及其對策作了系統的回答。
一、城市房屋拆遷的概念及其目的
(一) 城市房屋拆遷的概念
城市房屋拆遷是指拆遷人根據建設規則要求和政府所批準的用地文件,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物,將該范圍內的單位和居民(被拆遷人)重新安置并對其所受損失予以補償的一系列活動.
(二) 城市房屋拆遷的目的
當前的房屋拆遷有為城市公共利益的拆遷，也有純是為商業利益的拆遷，但目前的立法還沒有將兩者區別對待。因此，首先必須區分公益性拆遷和商業性拆遷。凡為修建公共道路、興辦醫療、文化、軍事等設施而拆遷房屋的，是公益性拆遷，本身具有一定的正當性，這決定了政府參與拆遷的必要性和正當性，政府在這種拆遷中可以有較多的發言權。而在公益性拆遷之外的商業性拆遷，是開發商為了賺取商業利潤而進行的拆遷，這種拆遷應結合城市發展的需要來看待其正當性，并且必須依照商業模式而非現在的公益模式來拆遷，在補償費用和安置上應給予所有權人及時、充分的補償，決不能像現在這樣讓開發商大飽私囊。我國憲法既規定了公民的合法財產受法律保護，也規定了國家為公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆遷與所有權受保護并不矛盾。現在的問題是如何體現拆遷的合理性，以減少日益增多的糾紛和訴訟。這一合理性應從三方面來把握：其一，拆遷目的是否正當，是否為城市發展或改善人們生活所必需；其二，拆遷程序是否正當；其三，補償標準是否合理，是否充分協調了各方利益。
二、 城市房屋拆遷中的問題
(一) 拆遷許可證取得中存在的問題
近年來，隨著我國城市房屋建設的快速發展，房屋拆遷引發的相關問題已經相當嚴重。其中首要的問題是，開發商無需同房主協商就可以直接申請并獲得政府許可進行拆遷，公民房屋所有權和土地使用權事實上已經變得非常脆弱，在房地產開發商持有的拆遷許可證前，居民的《私有房屋所有權證》和《土地使用權證》變成廢紙一張。我們知道 城市發展需要拆遷，沒有拆遷就沒有發展，但是，我們不能把拆遷建立在對私有財產的侵害上。在我國長期的拆遷歷史中恰恰忽視了這個問題，只是到了最近，我們才關心起私人財產權問題，但立法對此沒有給予“足夠”的重視，嚴重一點說，現在有的房屋拆遷是一種大規模的、有組織的對私人財產權的侵犯，不但直接侵害了私人財產權，而且也引發了社會極大的不穩定，破壞了人們對法治的信心。
《行政許可法》第三十六條規定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。” 第四十七條：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”第五十三條：“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”其第二項是：“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。” 按照這樣的原則，房屋拆遷許可也應該事先告之被拆遷人，并且由政府和被拆遷人協商規定一定的底價，在具備資質的開發商中實行招標或拍賣的方式確定許可證的獲得者。
(二) 被拆遷人的權利救濟方面存在的問題
1、當前開發商熱衷于房屋拆遷的關鍵原因在于拆遷成本很低，而造成這一不公正結果的因素就是在補償費用和安置問題上幾乎都是由開發商單方決定的，房主在整個拆遷過程中沒有表達自己意愿、維護自己合法權益的機會。實際上，補償費用和安置就是房主喪失房屋所有權的對價，房主對此豈能沒有發言權？
開發商是強者，房主是弱者，這一強一弱不僅表現在前者是有組織的經濟勢力強大的團體，還表現在信息的不對稱上，前者擁有全面的信息。因此，應該有適當程序保障房主在整個拆遷過程中有機會表達自己的意見，主張自己的權利。首先，在房屋價格評估上，應取消由開發商聘請評估機構來評估的做法，采取公開、公正的程序如招標等方式來選擇評估機構，保障公正評估。其次，應建立拆遷談判機制，讓房主和開發商有一個平等交流的機會，平等協商補償費用和安置問題。在補償問題上，完全等價有償地補償房主的損失是不可能的，完全滿足開發商的利益更不應該，這里要貫徹適當補償原則。適當補償是從充分補償被拆遷人利益的角度上而言的，補償到什么程度才是適當的？這要結合具體情況而定。但可以肯定的是，拆遷補償不僅要補償被拆遷人的房屋損失，而且還要補償被拆遷人的宅基地使用權。當前房屋拆遷中存在的一個重大問題就是補償數額過低，之所以過低，原因正在于只補償被拆遷人的地上建造物，而不補償其宅基地使用權。
2、雖然我們說拆遷中的開發利益應該返還社會，但實際上其中的大部分利益被開發商拿走，政府也從中得到了很多，惟獨較少獲得開發利益的就是被拆遷人。這一結果的出現，固然與目前我國的土地所有制有較大關系，但和拆遷立法的不完善也有關。至少，從程序上看，拆遷補償的重要原則即先協商后拆遷的原則必須得以貫徹執行；此外，從實體上看，國家應該制定拆遷各方都能夠接受的拆遷補償標準、拆遷補償方式和方法。很遺憾，目前有關的拆遷規定在這個問題上非常模糊，或者根本就沒有具體規定，被拆遷人的利益能否得到保障，完全取決于開發商的實力和信譽。為解決這個問題，立法必須從實體上和程序上明確以下幾個問題：在實體上，必須明確開發商和被拆遷人之間的法律關系，拆遷是開發商收購被拆遷人的財產？還是將被拆遷人的財產作為股權投資？如果是收購，按什么價格收購？如果是股權投資，如何在開發商和被拆遷人之間分配開發利潤？在程序上，要建立拆遷補償安置資金監控程序。首先，要事先測算資金監控數額，在發放拆遷許可證前，政府部門應對拆遷范圍進行摸底調查，結合房屋產權管理部門登記的資料，確定監控資金數額，以保障被拆遷人能夠按時、按標準得到補償安置。其次，指定特定銀行保管并監控該資金專款專用，其使用必須經過三方簽字確認。
3、當前的房屋拆遷，由于行政權力的介入，加之有關拆遷補償和安置都是由開發商一個人說了算，是霸王條款，被拆遷人同意也罷，不同意也罷，都得拆，嚴重侵害了被拆遷人的利益。同時，由于一部分被拆遷人有搭便車的心理，開發商又推出一些“先搬遷先獎勵”的措施，造成被拆遷人之間在補償上的不公平。因此，為保障拆遷補償和安置的公平，立法應允許被拆遷人成立被拆遷人大會，由其商同開發商選定拆遷評估機構，公平合理地確定拆遷補償費用和安置方案。
國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》中關于補償安置的規定非常不合理，它閉塞了被拆遷人獲得民事救濟的渠道。依據該規定，被拆遷人不滿開發商提出的補償安置方案時，開發商可以申請房屋拆遷管理部門裁決，若房主不服，其只能就此裁決向法院提起行政訴訟，而不能以開發商為被告提起民事訴訟。但在行政訴訟中，法院原則上只審查行政行為的合法性，不涉及合理性。因此，這對房主非常不利。而且依據國務院《城市房屋拆遷管理條例》規定，開發商可以在房主提起訴訟前強行拆遷，由此導致的后果是：１）法院無法審查該補償費用或安置是否合理，因為房屋已經被拆毀；２）迫使法院維持拆遷，因為房屋拆遷已成定局，無法恢復原狀。這種強制拆遷固然有利于提高效率，但是否兼顧了公平？這種強制拆遷是一種嚴重侵犯私人財產權的行為。個人的財產權，除了依照司法程序外，不被其他任何組織或個人非法剝奪。像強制拆遷這樣可以在法院作出生效判決前剝奪個人的房屋所有權，確實是違背法律原則的。
4、從法理上講，行政機關的具體行政行為一經作出，就產生公定力、拘束力和執行力。我國《行政訴訟法》第四十四條也規定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。這就是說，只要政府的拆遷命令已經作出，強制拆遷就獲得了合法性。但是，合法的，不一定合理。強制拆遷制度雖然有其一定的合法性，但還得和行政補償制度和行政賠償制度配套，否則就會成為侵犯私人利益的幫兇。如果強制拆遷最后被法院的生效判決確認為違法，應該予以賠償；如果被確認為合法，則應該實行補償。或者更加徹底一些，不必區分合法還是違法，只要是強制拆遷導致的危害或者利益的減少，拆遷人都必須負責填補。只要建立起這樣的制度，強制拆遷的一系列問題就可以迎刃而解了為保障將來法院能夠公正審理這類案件，我認為現在的強制拆遷應該受到兩點限制。一是房屋拆遷管理部門自己不能進行強制拆遷；二是在強制拆遷時應進行證據保全，為以后判斷拆遷是否合理提供依據。在民事訴訟中，誰主張誰舉證，房屋拆遷中的強制拆遷可以在法院審理前強行拆除房屋，房子都沒有了，被拆遷人如何去舉證拆遷補償或安置不合理呢？被拆遷人的敗訴也就在所難免了。?
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