[ 李培軍 ]——(2012-8-22) / 已閱4468次
[案情]
2009年12月15日河南省孟州市人口和計(jì)劃生育委員會(huì)接到群眾舉報(bào)，稱行慧一、成冬梅夫婦違反計(jì)劃生育的有關(guān)規(guī)定，生育第二個(gè)子女，未作處理。孟州市人口和計(jì)劃生育委員會(huì)對(duì)此情況進(jìn)行了調(diào)查，并于2009年12月29日做出孟計(jì)生征字（2009）C019號(hào)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定書，征收行慧一社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)6600元，征收成冬梅社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)25500元，合計(jì)征收32100元，行慧一、成冬梅不服該征收決定，向孟州市人民法院提起訴訟。
[分歧]
在審理過(guò)程中有兩種不同意見：
第一種意見是，該行政征收決定不違反法定程序，法院不應(yīng)撤銷。理由為：行政行為的作出應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，但無(wú)論是國(guó)務(wù)院的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，還是河南省的相關(guān)法規(guī)規(guī)章，都未規(guī)定征收機(jī)關(guān)在作出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定前應(yīng)履行告知程序，故本案的征收決定并不違反法定程序。法院對(duì)行政行為的審查是合法性審查，其依據(jù)是法律法規(guī)，參照規(guī)章，在法律法規(guī)規(guī)章無(wú)規(guī)定的情況下，不能認(rèn)定行政行為程序違法，當(dāng)然該行政征收決定也不應(yīng)被撤銷。
第二種意見是，該行政征收決定違反法定程序，法院應(yīng)予撤銷。理由為：行政行為的作出應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，而法定程序不僅僅指法律的明確規(guī)定，還包括法律精神和原則的要求。行政征收涉及當(dāng)事人的重要權(quán)益，雖然我國(guó)還無(wú)統(tǒng)一的程序法，相關(guān)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的法律也無(wú)明確的程序規(guī)定，但征收決定仍必須按照合理、公正的方式進(jìn)行，即程序應(yīng)當(dāng)正當(dāng)。程序正當(dāng)是依法行政的基本要求，也是社會(huì)主義法律精神的要求。本案的征收決定未履行告知程序，明顯侵犯了當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)等重要權(quán)利，屬于違反法定程序。對(duì)于此違反法定程序的征收決定，法院應(yīng)予以撤銷。
[評(píng)析]
筆者同意第二種意見，理由如下：
1.程序合法是行政行為合法的必要條件。行政機(jī)關(guān)作出行政行為不但要主體合法、內(nèi)容合法，而且程序也要合法。行政程序是行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)經(jīng)歷若干步驟，采取一定形式和方法，在法定期限內(nèi)，按一定順序完成的過(guò)程。程序和實(shí)體是行政行為的兩個(gè)方面，程序是為實(shí)體服務(wù)的，但其自身也有獨(dú)立的價(jià)值。在行政管理過(guò)程中，不但可以設(shè)定行政主體程序上的義務(wù)來(lái)限制行政權(quán)力的濫用，還可以賦予相對(duì)人程序上的權(quán)利來(lái)保護(hù)其合法權(quán)益。行政程序的獨(dú)特價(jià)值和作用決定其不是可有可無(wú)的，行政行為作出時(shí)必須程序合法。
2.程序合法的“法”不僅指法律的具體規(guī)定，還包括法律精神和原則的要求。行政行為程序必須合法，但我國(guó)現(xiàn)無(wú)統(tǒng)一的行政程序法，關(guān)于行政程序的規(guī)定散見于各具體法律的規(guī)定中。對(duì)于成文法有明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵守，否則即為違法；對(duì)于法無(wú)明文規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)遵循法的精神和原則，履行一定的程序后才能作出行政行為，否則仍為違法。很難想象，行政機(jī)關(guān)以法無(wú)明文規(guī)定就可以不履行任何程序直接作出行政行為。這樣，不僅不符合依法治國(guó)的基本要求，也影響行政機(jī)關(guān)的公正形象和當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。
3.程序正當(dāng)作為行政程序的基本原則，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)遵循該原則的要求，人民法院也應(yīng)據(jù)此原則對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。正當(dāng)程序是指基于公平、正義而應(yīng)遵循的程序，不論法律是否有明確規(guī)定都應(yīng)予以遵守，它是對(duì)行政主體行使行政權(quán)力的最低限度的程序要求。程序正當(dāng)原則的具體內(nèi)容和要求，人們的理解和表述并不一致，但按此原則要求，行政機(jī)關(guān)在作出影響當(dāng)事人權(quán)益的行為時(shí)，至少應(yīng)履行以下義務(wù)：說(shuō)明根據(jù)、理由義務(wù)，告知陳述、申辯（聽證）權(quán)義務(wù)，送達(dá)義務(wù)，提供救濟(jì)途徑義務(wù)等；相應(yīng)的相對(duì)方或利害關(guān)系人享有以下權(quán)利：受告知權(quán)，陳述、申辯（聽證）權(quán)，救濟(jì)權(quán)等。程序正當(dāng)原則已為理論界所接受，同時(shí)也為立法部門所認(rèn)可，如行政處罰法、行政許可法、國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等已規(guī)定了程序正當(dāng)原則所要求的內(nèi)容，尤其是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確提出了程序正當(dāng)?shù)脑瓌t。在審判實(shí)務(wù)中，此類判決已不鮮見。
4.程序違法的法律責(zé)任。公正與效率同是行政程序的價(jià)值追求，人民法院在對(duì)行政程序?qū)彶闀r(shí)，既應(yīng)考慮對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，體現(xiàn)程序的公正價(jià)值，又要考慮到公共利益的維護(hù)，保障行政效率。對(duì)程序存在違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐扇§`活多樣的方式進(jìn)行處理，保障公平的同時(shí)兼顧效率。我國(guó)的行政訴訟法和司法解釋規(guī)定了確認(rèn)無(wú)效、違法、撤銷、采取補(bǔ)救措施、駁回訴訟請(qǐng)求等多種不同的判決形式，法院在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，要區(qū)分程序違法或不當(dāng)對(duì)行政行為效力的影響，采取不同的判決形式。對(duì)具體行政行為違反程序規(guī)定，該程序違法可能對(duì)行政行為實(shí)體內(nèi)容的認(rèn)定造成實(shí)質(zhì)性影響、違反對(duì)保障相對(duì)人權(quán)益具有重要意義的程序或滿足法定的違法無(wú)效條件的，因該程序違法對(duì)行政行為本身產(chǎn)生了重大影響，直接影響到行政行為的效力，法院應(yīng)認(rèn)定屬違反法定程序，采用撤銷、確認(rèn)無(wú)效、違法等判決形式；行政行為實(shí)體合法，但在行政行為作出的形式、方式等方面沒有完全符合法律精神、原則、規(guī)定要求或條件，存在輕微的程序不當(dāng)?shù)模蛟摮绦蛏系牟划?dāng)未影響當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)權(quán)益，從行政成本、效率及法的安定性、信賴保護(hù)等考慮，對(duì)該程序瑕疵不應(yīng)認(rèn)定為程序違法，法院可在肯定行政行為效力的情況下，采取責(zé)令補(bǔ)救程序完善，不能或無(wú)須糾正的在判決書中指出的方式作出判決。
綜上所述，行政征收，涉及到被征收人的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照程序正當(dāng)原則，作出征收決定的行政機(jī)關(guān)在作出征收決定前應(yīng)當(dāng)告知被征收人征收的事實(shí)、理由和依據(jù)，允許被征收人提出申辯意見。本案孟州市人口和計(jì)劃生育委員會(huì)未按此原則辦理，對(duì)行慧一、成冬梅作出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定前未告知兩原告征收的事實(shí)、理由和依據(jù)及其應(yīng)享有的陳述申辯權(quán)，影響了當(dāng)事人申辯權(quán)利的行使，這樣的征收決定不具有合法性，應(yīng)予撤銷。
(作者單位：河南省焦作市中級(jí)人民法院)
