[ 郭全和 ]——(2012-9-3) / 已閱5498次
公益訴訟（public interest litigation ），一般是指以個人、組織或機關等為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人利益的行為為對象，以制止該損害行為并追究該行為人（包括公民、法人、組織、機關、團體等）相應法律責任的特殊訴訟活動。公益訴訟解決的是某個群體或階層的基本權利受到損害，但基于自身能力或貧窮或不通曉法律等原因，不能以自己名義起訴的問題。環境公益訴訟的理論依據大致有環境資源公共信托理論、公民環境權理論、私人檢察總長理論、正當程序理論、司法能動主義理論等。
現代各國為了解決自己面臨的各種公益問題，紛紛建立了自己的公益訴訟體制。在環境公益保護方面，尤為突出。面臨嚴重環境污染問題并正在積極尋找治理途徑的中國，已有成功的環境行政公益訴訟實踐，但對是否全面創設公益訴訟制度仍頗有爭議。借鑒西方國家的環境行政公益訴訟模式，創建具有中國特色的環境行政公益訴訟制度，依法治理我國的環境污染，已成為一條刻不容緩且極具實踐價值的路徑。本文僅就美國ENGO環境公益訴訟制度談幾點對我國的借鑒。
在英美法系國家中，美國較早建立了環境保護領域中的公民訴訟制度。在具體的環境立法中，美國明確規定環境公民訴訟制度的單行法律是1970年制定的《清潔空氣法》。該法律第7604條規定：“除了7604 (b)條以外，任何人可以代表自己提起一項民事訴訟：(1)起訴任何人(包括美國政府和憲法允許的其他任何政府部門或機構)，指控其違反了或正在違反(A)本法規定的排放標準或限制或(B)環境保護局局長或各州所頒布的有關上述標準或限制的命令。(2)起訴環保局長，指控其不能履行本法所規定的不屬于環保局長自由裁量領域的行為或義務。”1972 年的《清潔水法》又在第505 條中明確把公民訴訟的原告界定為“其利益被違法行為影響或可能被影響的任何人”。在此后的美國聯邦環境立法浪潮中，絕大多數的聯邦環境法律都包含了公民訴訟條款。
按照英國法律規定，檢察總長有權阻止一切違法行為。同樣，其也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。私人只有在不正當行為已經直接使自己的利益受損或很有可能受損的情況下，才可能尋求救助。如果司法長官拒絕行使其職權，個人就可以請求司法長官讓他自己去督促訴訟。如果司法長官允許，就可以由他提起訴訟，但起訴的目的并非為自身，而是為一般公眾的利益。
在大陸法系各國中，法國、德國、日本等國的環境行政公益訴訟各有特色。日本曾經是世界上環境公害最為嚴重的國家之一。為解決環境公害問題，日本在完善原有訴訟程序的同時，設立了民眾訴訟。在日本，要想提起環境方面的行政公益訴訟，有兩種途徑。一種是依正常程序提起撤銷之訴，再由法院的判例突破《行政案件訴訟法》的一般規定，獲得原告資格。另外一種方式是利用民眾訴訟的方式。
德國法律通過兩個途徑來實現環境行政公益訴訟：一是建立 “公益代表人制度”。德國的《行政法院法》第35條設立了聯邦行政法院檢察官;第36條規定了公益代表人，規定他們可以為維護公益參加案件的審理。二是以立法的方式賦予環境保護團體訴訟權能，在環境保護領域規定了“團體訴訟”。
在法國，就環境行政訴訟而論，針對國家在行政上的過失、不法行為、不作為或者在環境污染監測、監督管理方面的嚴重疏忽、缺失行為以及違背法律法規的行政措施等，任何環保團體均可向行政法院提起要求確認、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。雖然環保團體訴訟的初衷是保護該團體整體或團體部門成員整體的環境利益，不同于社會整體的環境利益，但不管怎樣，這類訴訟明顯帶有公益訴訟的特征。
通觀西方國家己經建立起的環境行政公益訴訟制度及實踐成果，我們不難發現其在鼓勵公眾民主參與環境保護，有效監督行政機關的環境執法行為方面，發揮了積極的效用。這對于我國構建環境行政公益訴訟制度頗具借鑒價值。
一是從原告資格和起訴條件來看，建立環境行政公益訴訟制度并逐步放開原告資格與起訴條件已基本成為各國相關制度發展的通行做法。環境行政公益訴訟原告的起訴資格不明確，正是中國構建環境行政公益訴訟制度的障礙之一。從各國環境行政公益訴訟的原告來看，一般為普通公民、社會團體和特殊的行政組織。我們可以借鑒西方國家的經驗，賦予更廣泛的社會主體以原告資格。在原告資格的確定標準方面，一是可以借鑒各國行政公益訴訟制度中充分體現原告資格廣泛性的普遍做法，以賦予普通公民、一般社會組織原告訴訟資格為主體，以賦予人民檢察院或特定的行政機關原告訴訟資格為補充。二是引入以公告登記方式確定訴訟代表人制度，在可以選擇的前提下，選擇最有利于保護公共利益的原告。三是把原告與案件無直接利害關系作為確定標準，排除原告提起因自身利益而損害環境公共利益的訴訟。
二是從環境行政公益訴訟的受案范圍來看，西方國家在相關立法和司法實踐中呈現出不斷擴大的趨勢。中國現行《行政訴訟法》尚未將公益訴訟設定在受案范圍之內。作為一種客觀訴訟，環境行政公益訴訟一般只能在法律有明文規定的時候方可提起,各國環境法在這一問題上均十分慎重。鑒于此，在我國，行政機關的具體環境違法行為原則上都應當處于人民法院的受案范圍，但是，為了避免法院以各種理由拒絕受理案件，公共利益因此而得不到維護和保障，對環境行政公益訴訟的受案范圍的規定必須明確具體。
三是從訴訟類型來看，西方國家的相關訴訟類型基本相同，都是盡可能地為相對人提供一種有效的救濟手段。在中國，盡管法律沒有嚴格規定，但學界一般認可將行政訴訟劃分為主觀和客觀訴訟兩大類。其中，客觀訴訟就屬維護客觀法律秩序功能的行政訴訟類型，客觀訴訟又可分為公益訴訟、抽象行政行為的司法審查、執行訴訟等。中國應當依照現行法律規定的行政訴訟類別，參照西方國家的成功經驗，結合訴訟類型的更新，建立完善的環境行政公益訴訟體制。主要目標就是對目前已基本成型的訴訟類型以法律的形式規范化，并授權法院在特定情形下采用法律無明文規定的訴種。
四是在減少司法成本方面，中國可以借鑒西方國家注重司法效能的經驗，創新性地把行政復議設置為環境行政公益訴訟的前置程序。前置程序與環境行政公益訴訟制度的取向目標完全一致，即“督促執法而非執意與主管機關競賽或令污染者難堪”。從各國的司法實踐來看，設立必要的前置程序，有助于行政機關的自查自糾，并讓其在原告起訴前有自查自糾的機會，從而更完美地實現環境行政公益訴訟制度的價值目標。如果沒有前置程序的過渡，直接起訴極易造成行政機關對其職責的懈怠，也容易產生濫訴的弊端。
五是從環境行政公益訴訟的費用承擔來看，合理的費用承擔制度對構建訴權的保障和制約雙重機制十分重要。為防止原告因基于訴訟費用的考慮而放棄環境行政公益訴訟，提高公眾參與的積極性，大多數國家均對相關訴訟費用規定了特別的分擔機制，甚至還有獎勵措施。對我國來說，可取的方法是法院區別情況分別設定標準。對普通原告提起訴訟的，原告可以申請法院免除或減少繳納訴訟費用。在被告敗訴的情形下，法院可以判決被告承擔法定的訴訟費用，甚至包括原告合理的取證費用和律師費。對人民檢察院提起或支持相關訴訟的，法院可依法免除其訴訟費用。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
