[ 彭躍進 ]——(2012-9-12) / 已閱7524次
舉證責任包括提供證據責任、說服責任和不利后果承擔責任。在行政訴訟中，作為被告的行政機關對具體行政行為的合法性負舉證責任。應明確行政機關舉證責任的范圍和舉證的規則，以使行政機關依法參加訴訟活動。我國行政訴訟法以及最高人民法院的若干問題的解釋對被告證明具體行政行為合法性規定了一些特殊規則。被告方承擔主要舉證責任，原告方承擔必要舉證責任，這是行政訴訟中舉證責任的一般性。然而在審判實踐中，還存在著當事人補充證據和法院調取證據的問題，這是行政訴訟中特殊的舉證責任。
一、被告應承擔的舉證責任。我國現行法律中關于行政訴訟舉證責任分配規則的規定主要在行政訴訟法、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）規定，行政訴訟中被告應承擔舉證責任，行政訴訟法第三十二條、第四十三條、證據規定第六條對此分別作出了規定。根據上述規定，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。概括而言，行政訴訟中被告方應就下列三種情況承擔舉證責任：與被訴具體行政行為合法性有關的事實；作出被訴具體行政行為的法律依據；當被告行政機關與原告之間因起訴時效問題發生爭議時，認為原告方起訴已超過法定起訴期限的事實。
二、被告的舉證時限。根據《若干解釋》，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提供證據、依據，如果無正當理由逾期提供的，將被認為具體行政行為沒有證據、依據。這一規定相對于《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題意見（試行）》，大大地將被告舉證的時間提前了。有學者對這一問題的合法性提出質疑，認為我國行政訴訟法并沒有對被告舉證的時間作出規定，是否限制了被告的訴訟權利？筆者認為，這一規定的作出，起碼在以下三個方面具有合理性：1.可以有效地防止被告利用行政訴訟法第四十八條缺席判決的規定，來規避該法第三十二條的規定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責任。具體而言，當行政機關在沒有證據的情況下對原告作出裁判，原告起訴后，被告無法舉證，而我國行政訴訟法第三十三條又規定訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據，于是，被告則拒不到庭應訴，避開法院收集證據，而當法院依據第四十八條的規定作出了缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據提供給第二審人民法院，從而導致二審法院審理困難，帶來被動局面。有了這一規定的限制，就可以有效地防止上述情況的出現。2.這一規定的理論根據是行政機關作出具體行政行為最基本的一個程序規則：“先取證，后裁決”。為了保證這一規則得到遵守，《若干解釋》作這樣的規定完全是合理的。3.行政復議法中，對被申請人在行政復議中舉證的時間規定為在答辯的10日內，為實現在這一問題上的統一，作出與行政復議法相統一的規定是符合法制精神的。
在理解這一規定時，應當注意到一個問題，被告超過答辯期以后能否補充證據？根據我國行政訴訟法第三十四條的規定，人民法院有權要求當事人提供或補充證據。因此，當被告舉證后，人民法院認為需要補充的，無論在何時均有權要求其補充，被告可以補充，但法院責令被告補充證據也是受到一定條件限制的。審判實踐中，應對延期提供證據正當事由的范圍盡量細化，即必須是“不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由”，而不是隨意用來搪塞的其他事由。
關于原告和第三人的舉證期限。行政訴訟法和《若干解釋》對原告舉證期限均未規定，證據規定第七條根據實際情況，規定了原告或者第三人的舉證期限，即應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。這是一項選擇性規定，其選擇順序應當是，如果法院指定了交換證據的日期，該日期就是原告提供證據的最后時間界限；如果沒有指定交換證據的日期，應當在開庭審理前提供證據，一般以開庭審理的前一日為原告提供證據的最后期限。該條還規定了原告延期提供證據和逾期提供證據的后果，即原告因正當事由申請延期提供證據的，經人民法院準許，可以在法庭調查中提供。逾期提供證據的，視為放棄舉證權利。同時，為了防止原告或者第三人搞“證據突襲”，維護第一審程序的價值，該條還規定原告或者第三人在第一審程序中無正當事由未提供而在第二審程序中提供的證據，人民法院不予接納。
三、在訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據。這樣規定的原因在于：根據實施行政行為的程序，行政機關應當先取證、后裁決。在訴訟中，被告應當已經具備了作出裁決的依據，否則其在程序上已經違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機關遵循先取證、后裁決的規則。我國行政訴訟法第三十三條中“被告不得自行向原告和證人收集證據”的“自行”二字，是針對第三十四條第一款的規定，即當人民法院要求當事人提供或者補充證據時，被告的取證行為是合法的。也正因為如此，可能產生一個問題，即被告利用法院的“責令”來重新收集證據，從而使第三十三條失去意義。為此，《若干解釋》第28條將法院責令被告補充證據限制在以下兩種情況：（1）被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；（2）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。
四、復議機關在復議過程中收集和補充的證據不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據。這一規則是最高人民法院在《若干解釋》第31條中規定的。行政訴訟的標的是被告的具體行政行為，即法院審查的是被告實施具體行政行為所依據的事實、根據的規范性文件和遵循的程序，如果這一具體行政行為是經過復議的，而復議機關是可以依據職權進行調查的，盡管復議機關所收集的證據可能證明行政行為符合客觀事實，但由于這些證據已經不是被告實施行政行為時所獲取和依據的證據，被告在程序上已經違法，所以，復議機關收集的證據是不能作為法院維持原具體行政行為的根據的，盡管這些證據是真實的和客觀的。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
