[ 肖建國 ]——(2012-10-10) / 已閱13765次
◇ 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 肖建國
修正后的民訴法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”對于該條規(guī)定，立法過程中雖然爭議紛紜，各種不同的觀點相互交鋒碰撞，但是修正案通過之后，擺在學(xué)者面前的最大任務(wù)，是由過去的立法論轉(zhuǎn)向司法論、解釋論，認(rèn)真研究民事公益訴訟條款的具體適用問題。
一、關(guān)于受理條件
公益訴訟屬于民事訴訟的特別形態(tài)，人民法院受理公益訴訟的條件，除了本條有特別規(guī)定的外，應(yīng)當(dāng)適用起訴與受理條件的一般規(guī)定。新法第一百一十九條規(guī)定的積極條件、第一百二十四條規(guī)定的消極條件，在不與第五十五條規(guī)定沖突的情況下，可以適用。具體而言，除了第一百一十九條第（一）項關(guān)于“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的規(guī)定不能完全適用于公益訴訟外，其他規(guī)定可以直接適用。
受理公益訴訟案件的特殊條件，是必須具備第五十五條規(guī)定的“損害社會公共利益的行為”這一條件。公益訴訟不同于私益訴訟之處，在于前者保護的對象為涉及公共利益的事項。“社會公共利益”是一個不確定的法律概念，界定比較困難，理論上一般指“不確定多數(shù)人的利益”，具體而言，包括擴散性利益和集合性利益兩種類型。前者指事先沒有任何的關(guān)系而只是基于特定的事實原因才產(chǎn)生聯(lián)系的人共同擁有的一種超越個人的不可分的利益（如因環(huán)境污染造成生態(tài)破壞而由原告提起的公益訴訟）；后者也是超越個人并且是不可分的，它屬于先前在相互之間就有特定法律關(guān)系的特殊團體，在成員的身份上也比擴散性的利益要確定（如某消費者團體的眾多會員因商家的霸王條款或不當(dāng)行為而受到損害時，由消費者團體提起的公益訴訟）。
為審查確認(rèn)發(fā)生了損害社會公共利益的行為，人民法院在受理公益訴訟案件時，還須要求原告提供初步證據(jù)材料表明上述兩種公共利益被損害的事實，并且由法院審查確認(rèn)其存在。公益訴訟的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：在一個特定的訴訟中，原告提出的訴訟請求所保護的法益是否超過了私人利益的范圍，如是，即為公益訴訟；否則為私益訴訟。
二、關(guān)于起訴主體
第五十五條規(guī)定的起訴主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。這里有三個關(guān)鍵詞：“機關(guān)”、“有關(guān)組織”、“法律”。
1．“機關(guān)”。“機關(guān)”概念比較寬泛，類型很多，包括立法機關(guān)、人民法院、人民檢察院、行政機關(guān)等，因此，需要作目的性限縮解釋，將“機關(guān)”解釋為人民檢察院、行政機關(guān)。
人民檢察院可以提起公益訴訟，這是因為：（1）檢察機關(guān)在我國憲政中居于法律監(jiān)督者的特殊地位，檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現(xiàn)者的職能角色；（2）檢察機關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的社會團體或民間組織；（3）現(xiàn)行法的依據(jù)。刑事訴訟法第九十九條第二款已經(jīng)賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權(quán)，即當(dāng)國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)因被告人的犯罪行為而遭受損失時，人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴；（4）檢察院已經(jīng)積累了提起公益訴訟的實踐經(jīng)驗。
行政機關(guān)可以提起公益訴訟，這是因為：（1）行政機關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制；（2）行政機關(guān)掌握有關(guān)環(huán)境評價、環(huán)境監(jiān)測、檢驗、評估報告、現(xiàn)場檢查記錄等方面的信息資料，行政機關(guān)收集證據(jù)的能力也比較高；（3）行政機關(guān)提起訴訟，表明政府對此是支持的態(tài)度，法院在處理這類訴訟時，遇到的壓力和阻力相對較小，法院審理判決不會與政府發(fā)生沖突。以環(huán)境公益訴訟為例，迄今為止，我國40多個環(huán)保法庭處理了10多件環(huán)境公益訴訟案件，其中人民檢察院作為原告的有6件，行政機關(guān)作為原告的有3件，行政機關(guān)和檢察院作為原告起訴的9件案件都以原告勝訴而告終。
此外，對于提起公益訴訟的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)限定為地、市以上的行政機關(guān)為宜。畢竟涉及環(huán)境污染、消費者權(quán)益保護的公益訴訟案件，影響范圍大、涉及人數(shù)多、社會關(guān)注度高，協(xié)調(diào)復(fù)雜利益沖突的難度和壓力也很大，區(qū)、縣一級行政機關(guān)恐難以勝任。同時，公益訴訟級別管轄以中級法院為宜，與管轄級別掛鉤的話，由地、市以上的行政機關(guān)提起公益訴訟比較妥當(dāng)。
2．“有關(guān)組織”。“有關(guān)組織”眾多，類型有社會團體（約25萬個）、民辦非企業(yè)單位（約20萬個）、基金會（約2000個）。上述各種組織，情況復(fù)雜，良莠不齊，不一而足。因此，有必要通過司法解釋對可以起訴的有關(guān)組織的范圍進行必要的過濾和限制，如下的具體措施和實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)可以考慮：（1）依法設(shè)立或者依法登記或備案；（2）起訴必須符合組織或團體章程目的和業(yè)務(wù)范圍；（3）符合組織或團體活動的區(qū)域要求；（4）組織或團體設(shè)立時間的限制，要求必須是設(shè)立2年以上為宜；（5）應(yīng)當(dāng)具有一定的經(jīng)費來源和經(jīng)費保障；（6）社團法人應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的會員；（7）組織或團體須配備有相關(guān)的法律專業(yè)人士。
3．“法律”。如果嚴(yán)格根據(jù)語義解釋，那么“法律規(guī)定的”中的“法律”，是指立法機關(guān)制定頒布的法律。這種解釋方法帶來的弊端，是現(xiàn)有法律對公益訴訟的規(guī)定極為匱乏，目前只有刑事訴訟法和海洋環(huán)境保護法對此作了規(guī)定。其中，海洋環(huán)境保護法第九十條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”這種解釋方法不可取，因為它限制或阻礙了公益訴訟制度的發(fā)展，使得人民法院過去多年的公益訴訟試點限于停滯。
較為合理的解釋方法是采取目的性擴張解釋，即把“法律規(guī)定的”中的“法律”，解釋為包括立法機關(guān)制定頒布的法律和最高人民法院的司法解釋。這樣，可以通過司法解釋，拓展起訴主體的范圍，保障公益訴訟制度在我國平衡、穩(wěn)健地向前推進。
4．起訴主體競合的處理。過去的公益訴訟實踐備受關(guān)注的是法院立不立案，而非公益訴權(quán)行使的先后順序問題，因而，多個起訴主體之間的沖突，并未引起大家的注意，甚至實踐中出現(xiàn)了檢察院、行政機關(guān)、社會團體共同作為原告提起公益訴訟的現(xiàn)象。鑒于人民檢察院、有關(guān)行政機關(guān)、有關(guān)組織都有提起公益訴訟的資格，那么，對于發(fā)生競合的公益訴權(quán)之間沖突的處理，必須未雨綢繆。筆者建議從以下兩種方案中選擇其一：
一是規(guī)定訴權(quán)行使的順序。建議：授予檢察機關(guān)、行政機關(guān)第一順序行使公益訴權(quán)的資格，有關(guān)組織為第二順序的公益訴訟原告。
二是現(xiàn)階段不對公益訴訟原告的訴權(quán)行使設(shè)置先后順序，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。為防止重復(fù)訴訟，法院受理公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)通知其他具有原告資格的主體參加訴訟，在訴訟中列為共同原告。
三、關(guān)于訴訟請求
公益訴訟的訴訟請求體現(xiàn)了公益訴訟的質(zhì)的規(guī)定性，同時訴訟請求的確定與起訴主體問題具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。
1．公益訴訟請求的類型。在2000年之前的大陸法系國家中，民事公益訴訟實際上僅限于提供預(yù)防性救濟，原告只能提起不作為之訴或撤銷之訴，訴訟請求僅為預(yù)防性請求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)原狀等作為或不作為請求，不得提出私益損害的賠償請求。在長達(dá)近百年的民事訴訟法史中，“不作為型公益訴訟”成為大陸法系公益訴訟的典型特征。直到2000年后，德國、法國等少數(shù)歐洲國家規(guī)定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可以請求損害賠償，由此，損害賠償型公益訴訟開始浮上水面。這是因為，不作為之訴、撤銷之訴等訴訟請求舉證不復(fù)雜，程序易操作，而賠償之訴在舉證責(zé)任、賠償?shù)臄?shù)額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面存在較大的審理難度。
2．公權(quán)力機關(guān)作為公益訴訟原告決定了損害賠償型公益訴訟在我國存在的必要性。國家公權(quán)力機關(guān)擁有法定的權(quán)限和職責(zé)，其收集證據(jù)、參與訴訟的能力和專業(yè)素養(yǎng)，相對于社會團體和個人而言更加強大，其公信力和權(quán)威性更高。因此，公權(quán)力機關(guān)提起的公益訴訟，其訴訟請求應(yīng)當(dāng)包括損害賠償。我國海洋環(huán)境保護法、刑事訴訟法中規(guī)定的公益訴訟，均屬于損害賠償型公益訴訟。
四、關(guān)于程序特則
民訴法是以私益訴訟為中心制定的，而公益訴訟程序特則的立法供給嚴(yán)重不足。例如，對于特定環(huán)境公益案件，管轄法院如何確定、訴訟請求如何限定、原告收集證據(jù)的權(quán)利有多大、環(huán)境損害鑒定如何進行、要不要繳納訴訟費用、原告能否放棄訴訟請求或者與對方和解、法院能否調(diào)解、能否發(fā)布禁止令、如何確定裁判的效力范圍、裁判文書如何執(zhí)行，等等，諸如此類的特殊程序問題，均須通過司法解釋予以明確。
