[ 肖建國 ]——(2012-10-10) / 已閱14275次
◇ 中國人民大學法學院教授、博士生導師 肖建國
修正后的民訴法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”對于該條規定，立法過程中雖然爭議紛紜，各種不同的觀點相互交鋒碰撞，但是修正案通過之后，擺在學者面前的最大任務，是由過去的立法論轉向司法論、解釋論，認真研究民事公益訴訟條款的具體適用問題。
一、關于受理條件
公益訴訟屬于民事訴訟的特別形態，人民法院受理公益訴訟的條件，除了本條有特別規定的外，應當適用起訴與受理條件的一般規定。新法第一百一十九條規定的積極條件、第一百二十四條規定的消極條件，在不與第五十五條規定沖突的情況下，可以適用。具體而言，除了第一百一十九條第（一）項關于“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定不能完全適用于公益訴訟外，其他規定可以直接適用。
受理公益訴訟案件的特殊條件，是必須具備第五十五條規定的“損害社會公共利益的行為”這一條件。公益訴訟不同于私益訴訟之處，在于前者保護的對象為涉及公共利益的事項。“社會公共利益”是一個不確定的法律概念，界定比較困難，理論上一般指“不確定多數人的利益”，具體而言，包括擴散性利益和集合性利益兩種類型。前者指事先沒有任何的關系而只是基于特定的事實原因才產生聯系的人共同擁有的一種超越個人的不可分的利益（如因環境污染造成生態破壞而由原告提起的公益訴訟）；后者也是超越個人并且是不可分的，它屬于先前在相互之間就有特定法律關系的特殊團體，在成員的身份上也比擴散性的利益要確定（如某消費者團體的眾多會員因商家的霸王條款或不當行為而受到損害時，由消費者團體提起的公益訴訟）。
為審查確認發生了損害社會公共利益的行為，人民法院在受理公益訴訟案件時，還須要求原告提供初步證據材料表明上述兩種公共利益被損害的事實，并且由法院審查確認其存在。公益訴訟的基本判斷標準應當是：在一個特定的訴訟中，原告提出的訴訟請求所保護的法益是否超過了私人利益的范圍，如是，即為公益訴訟；否則為私益訴訟。
二、關于起訴主體
第五十五條規定的起訴主體為“法律規定的機關和有關組織”。這里有三個關鍵詞：“機關”、“有關組織”、“法律”。
1．“機關”。“機關”概念比較寬泛，類型很多，包括立法機關、人民法院、人民檢察院、行政機關等，因此，需要作目的性限縮解釋，將“機關”解釋為人民檢察院、行政機關。
人民檢察院可以提起公益訴訟，這是因為：（1）檢察機關在我國憲政中居于法律監督者的特殊地位，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現者的職能角色；（2）檢察機關在收集證據、調查證據的權限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面具有優越于享有公益訴權的社會團體或民間組織；（3）現行法的依據。刑事訴訟法第九十九條第二款已經賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權，即當國家財產、集體財產因被告人的犯罪行為而遭受損失時，人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴；（4）檢察院已經積累了提起公益訴訟的實踐經驗。
行政機關可以提起公益訴訟，這是因為：（1）行政機關的行政執法權受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制；（2）行政機關掌握有關環境評價、環境監測、檢驗、評估報告、現場檢查記錄等方面的信息資料，行政機關收集證據的能力也比較高；（3）行政機關提起訴訟，表明政府對此是支持的態度，法院在處理這類訴訟時，遇到的壓力和阻力相對較小，法院審理判決不會與政府發生沖突。以環境公益訴訟為例，迄今為止，我國40多個環保法庭處理了10多件環境公益訴訟案件，其中人民檢察院作為原告的有6件，行政機關作為原告的有3件，行政機關和檢察院作為原告起訴的9件案件都以原告勝訴而告終。
此外，對于提起公益訴訟的行政機關應當限定為地、市以上的行政機關為宜。畢竟涉及環境污染、消費者權益保護的公益訴訟案件，影響范圍大、涉及人數多、社會關注度高，協調復雜利益沖突的難度和壓力也很大，區、縣一級行政機關恐難以勝任。同時，公益訴訟級別管轄以中級法院為宜，與管轄級別掛鉤的話，由地、市以上的行政機關提起公益訴訟比較妥當。
2．“有關組織”。“有關組織”眾多，類型有社會團體（約25萬個）、民辦非企業單位（約20萬個）、基金會（約2000個）。上述各種組織，情況復雜，良莠不齊，不一而足。因此，有必要通過司法解釋對可以起訴的有關組織的范圍進行必要的過濾和限制，如下的具體措施和實質性標準可以考慮：（1）依法設立或者依法登記或備案；（2）起訴必須符合組織或團體章程目的和業務范圍；（3）符合組織或團體活動的區域要求；（4）組織或團體設立時間的限制，要求必須是設立2年以上為宜；（5）應當具有一定的經費來源和經費保障；（6）社團法人應當有一定數量的會員；（7）組織或團體須配備有相關的法律專業人士。
3．“法律”。如果嚴格根據語義解釋，那么“法律規定的”中的“法律”，是指立法機關制定頒布的法律。這種解釋方法帶來的弊端，是現有法律對公益訴訟的規定極為匱乏，目前只有刑事訴訟法和海洋環境保護法對此作了規定。其中，海洋環境保護法第九十條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這種解釋方法不可取，因為它限制或阻礙了公益訴訟制度的發展，使得人民法院過去多年的公益訴訟試點限于停滯。
較為合理的解釋方法是采取目的性擴張解釋，即把“法律規定的”中的“法律”，解釋為包括立法機關制定頒布的法律和最高人民法院的司法解釋。這樣，可以通過司法解釋，拓展起訴主體的范圍，保障公益訴訟制度在我國平衡、穩健地向前推進。
4．起訴主體競合的處理。過去的公益訴訟實踐備受關注的是法院立不立案，而非公益訴權行使的先后順序問題，因而，多個起訴主體之間的沖突，并未引起大家的注意，甚至實踐中出現了檢察院、行政機關、社會團體共同作為原告提起公益訴訟的現象。鑒于人民檢察院、有關行政機關、有關組織都有提起公益訴訟的資格，那么，對于發生競合的公益訴權之間沖突的處理，必須未雨綢繆。筆者建議從以下兩種方案中選擇其一：
一是規定訴權行使的順序。建議：授予檢察機關、行政機關第一順序行使公益訴權的資格，有關組織為第二順序的公益訴訟原告。
二是現階段不對公益訴訟原告的訴權行使設置先后順序，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。為防止重復訴訟，法院受理公益訴訟后，應當通知其他具有原告資格的主體參加訴訟，在訴訟中列為共同原告。
三、關于訴訟請求
公益訴訟的訴訟請求體現了公益訴訟的質的規定性，同時訴訟請求的確定與起訴主體問題具有內在的關聯。
1．公益訴訟請求的類型。在2000年之前的大陸法系國家中，民事公益訴訟實際上僅限于提供預防性救濟，原告只能提起不作為之訴或撤銷之訴，訴訟請求僅為預防性請求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復原狀等作為或不作為請求，不得提出私益損害的賠償請求。在長達近百年的民事訴訟法史中，“不作為型公益訴訟”成為大陸法系公益訴訟的典型特征。直到2000年后，德國、法國等少數歐洲國家規定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可以請求損害賠償，由此，損害賠償型公益訴訟開始浮上水面。這是因為，不作為之訴、撤銷之訴等訴訟請求舉證不復雜，程序易操作，而賠償之訴在舉證責任、賠償的數額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面存在較大的審理難度。
2．公權力機關作為公益訴訟原告決定了損害賠償型公益訴訟在我國存在的必要性。國家公權力機關擁有法定的權限和職責，其收集證據、參與訴訟的能力和專業素養，相對于社會團體和個人而言更加強大，其公信力和權威性更高。因此，公權力機關提起的公益訴訟，其訴訟請求應當包括損害賠償。我國海洋環境保護法、刑事訴訟法中規定的公益訴訟，均屬于損害賠償型公益訴訟。
四、關于程序特則
民訴法是以私益訴訟為中心制定的，而公益訴訟程序特則的立法供給嚴重不足。例如，對于特定環境公益案件，管轄法院如何確定、訴訟請求如何限定、原告收集證據的權利有多大、環境損害鑒定如何進行、要不要繳納訴訟費用、原告能否放棄訴訟請求或者與對方和解、法院能否調解、能否發布禁止令、如何確定裁判的效力范圍、裁判文書如何執行，等等，諸如此類的特殊程序問題，均須通過司法解釋予以明確。
