[ 姚魏 ]——(2003-11-9) / 已閱11065次
《政府全面質(zhì)量管理》第2部分簡介及書評(píng)
姚魏
中國人民大學(xué)出版社的《政府全面質(zhì)量管理》一書第一部分介紹了全面質(zhì)量管理的基本概念之后，第二部分詳細(xì)講述了在公共組織中如何實(shí)施全面質(zhì)量管理，該部分用了三個(gè)章節(jié)描述了實(shí)施全面質(zhì)量管理的幾個(gè)步驟，完整地展現(xiàn)了公共組織進(jìn)行質(zhì)量管理變革的全過程，讓讀者了解了當(dāng)代美國公共行政領(lǐng)域內(nèi)的改革趨向和理論界的主導(dǎo)思潮。
第一章介紹了實(shí)施TQM的前期準(zhǔn)備——了解并清除變革中的障礙。我們?cè)谶M(jìn)行任何一項(xiàng)變革的時(shí)候都需要了解影響改革成敗的因素有哪些。首先，作者將阻礙TQM有效實(shí)施的關(guān)鍵原因歸咎于官僚制以及由此形成的超穩(wěn)定管理結(jié)構(gòu)，它使工作人員安于現(xiàn)狀，拒絕改革。其次，公共組織作為一個(gè)開放系統(tǒng)必然與周圍環(huán)境產(chǎn)生相互作用，其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)環(huán)境等，外部環(huán)境的流動(dòng)性或穩(wěn)固性會(huì)對(duì)推動(dòng)變革造成影響。再次，組織文化是一種非正式的但被普遍認(rèn)同的信念和價(jià)值觀，它會(huì)造成人們的思維和行為的定勢，尤其是深受官僚主義影響的組織文化會(huì)強(qiáng)烈阻礙TQM的實(shí)施，所以要進(jìn)行新文化教育。最后，作為與組織文化相適應(yīng)的正式制度——組織結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)程序是最顯性的阻礙，正是像設(shè)置生產(chǎn)定額這樣的制度結(jié)構(gòu)加速了組織僵化，TQM必須將其革除。此外，作者為我們提供了估測組織抵制改革程度的四個(gè)變量（1、提議要求變革的性質(zhì)和類型2、決策者的風(fēng)格和價(jià)值取向3、決策者與提議者行政位置間的差距4、“不易收回的成本”），它使我們?cè)趯?shí)施TQM以前有了充分的事前準(zhǔn)備。
第二章介紹了實(shí)施TQM的起步階段——分析你的工作。首先，若要以TQM的方式工作，除了要對(duì)職員進(jìn)行TQM訓(xùn)練，還要適時(shí)地建立各個(gè)層次的質(zhì)量改進(jìn)小組，這個(gè)小組需由盡可能多的層次和水平上的人組成，小組通過分析原有的工作程序提出改進(jìn)方法，再由管理者實(shí)行之，從而使TQM融合到管理架構(gòu)中去。其次，一方面你要和你的供應(yīng)商合作，由你們雙方共同調(diào)整你的“供應(yīng)”，即保證你可以雇傭到更合適的職員。另一方面，你要分析客戶需要并用于設(shè)定目標(biāo)，公共組織成敗與否不以贏利為指標(biāo)，而以客戶滿意程度為標(biāo)準(zhǔn)。再次，分析你的工作是最關(guān)鍵的，首先是描述工作，然后對(duì)工作進(jìn)行分類（增值工作、必要但非增值工作、返工、不必要的工作等），接著用作者向我們提供的幾種工作分析工具（魚骨圖、削減圖、流程圖、推行圖、控制圖）詳細(xì)分析執(zhí)行情況，這些工具可以適用于不同需要的工作分析。最后，作者利用他所推薦的分析工具，向我們分析展示了一個(gè)原本需要七個(gè)月而最終僅用了兩個(gè)月就完成的虛擬的政府雇傭計(jì)劃，我們不禁嘆為觀止。
第三章介紹了實(shí)施TQM管理策略。這一章在于倡導(dǎo)管理人員應(yīng)當(dāng)做改革的帶頭人。首先，它要求領(lǐng)導(dǎo)們做TQM改革的代表，充分利用顧問，適時(shí)啟動(dòng)TQM，作為高層管理人一旦自己受訓(xùn)完畢，就要制定培訓(xùn)日程表，對(duì)下屬進(jìn)行培訓(xùn)，而且宣傳TQM的最好辦法就是身體力行地去應(yīng)用它。其次，管理者要和同事、上級(jí)一起捍衛(wèi)TQM的應(yīng)用，應(yīng)該拋棄嚴(yán)格的等級(jí)觀念，實(shí)施TQM不一定非要上級(jí)許可才行，你就是你所在部門的上級(jí)，你在本部門實(shí)施改革天經(jīng)地義。再次，應(yīng)當(dāng)培育支持性的組織文化和激勵(lì)機(jī)制，一方面，管理者要以嚴(yán)肅的態(tài)度持之以恒地支持并以身作則地參加培訓(xùn)項(xiàng)目，另一方面，雖然政府不能對(duì)改革有功的員工提供更多的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，但應(yīng)當(dāng)提供表揚(yáng)、晉升、休假等激勵(lì)措施。最后，不僅要把管理人員吸收到TQM中來，還要把雇員吸收進(jìn)來。總之，機(jī)構(gòu)變革是一個(gè)長期、艱難的過程，要改變某些根本的東西，如機(jī)構(gòu)工作方式，就必須準(zhǔn)備投入大量的精力來刺激、培育和鞏固變革。
《政府全面質(zhì)量管理》一書是美國當(dāng)代公共行政和公共管理方面的所謂的經(jīng)典教材，它的翻譯與引進(jìn)是否會(huì)對(duì)中國公共行政領(lǐng)域內(nèi)的改革產(chǎn)生理論指導(dǎo)意義呢？筆者認(rèn)為這本書對(duì)中國的借鑒意義可能微乎其微，就理論價(jià)值而言也幾乎乏善可陳。整本書無非就是給我們灌輸一種理念——政府應(yīng)當(dāng)把公眾當(dāng)作顧客，要想盡各種辦法提高服務(wù)效率，減少運(yùn)行成本，盡可能讓群眾對(duì)自己的服務(wù)質(zhì)量滿意。本書使用了美國流行的案例教學(xué)法，盡管形式新穎，但終究掩飾不住理論的空洞。綜觀本書，我們能深刻理解作者的美好愿望，但如何實(shí)現(xiàn)理想?yún)s始終找不到答案。其實(shí)“為人民服務(wù)”，“建立高效的政府”的理念無需不遠(yuǎn)萬里從美國移植引進(jìn)，中國本土也早已有之。至于如何科學(xué)地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)才是我們大家需要的。再說，這種理念是否就是行政改革所應(yīng)追求的目標(biāo)呢？這樣的改革恐怕太片面了吧。筆者認(rèn)為本書的亮點(diǎn)在于它的書名，如果真正實(shí)現(xiàn)“全面質(zhì)量管理”，行政改革的目標(biāo)也就達(dá)到了。可惜作者卻離題千里，以下我來逐一分析。
首先，該書作為公共行政管理的教材，研究的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是政府（包括公共組織）；同時(shí)，書名也提示實(shí)行“全面質(zhì)量管理”的主體是政府。可是書里始終避諱“政府”二字，一直以“公共組織”代替，而全文出現(xiàn)的最多的字眼是“公司”、“顧客”、“員工”等私人行政領(lǐng)域的名詞。文中所舉案例要么拿企業(yè)說話，要么舉出準(zhǔn)企業(yè)性質(zhì)的公共組織的事例，甚至虛構(gòu)政府的雇傭計(jì)劃。對(duì)于作者的研究方法，我們也有一種似曾相識(shí)的感覺，例如作者向我們提供了幾種對(duì)工作進(jìn)行分析的工具，魚骨圖分析法看似很有創(chuàng)意，可是這在國內(nèi)外的許多企業(yè)管理的書籍中隨處可見，流程圖、控制圖更是司空見慣。由此，我不禁要問這本書是不是對(duì)MBA教材的翻版。政府管理和企業(yè)管理當(dāng)真是一回事嗎？
其次，如果政府的目標(biāo)僅僅定位于提高對(duì)公眾的服務(wù)質(zhì)量，那么對(duì)“全面質(zhì)量管理”中的“全面”的理解也未免太片面了。普遍認(rèn)為，政府至少具備三大功能——宏觀調(diào)控、微觀監(jiān)管、公共服務(wù)。有的發(fā)達(dá)國家也曾提出福利行政、給付行政的口號(hào)，于是服務(wù)公眾與提高福利成為政府的最重要任務(wù)。事實(shí)上許多奉行這個(gè)口號(hào)的國家財(cái)政負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢。筆者認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是必需的，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們要獲得物質(zhì)上的滿足應(yīng)當(dāng)主要通過市場上的等價(jià)交換來實(shí)現(xiàn)，政府最根本的存在意義在于宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管。公眾納稅不是為了購買服務(wù)，而是希望政府保護(hù)好社會(huì)秩序和市場秩序，使之安全從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增加自身福利。作者的錯(cuò)誤在于把政府在監(jiān)管相對(duì)人的同時(shí)為其提供便利看成了是政府在為顧客提供服務(wù)。試想，如果不是政府強(qiáng)制每輛汽車都要有牌照而有利于他們的交通監(jiān)管，會(huì)有哪一個(gè)傻瓜去主動(dòng)申請(qǐng)牌照，即使政府提供更多的便利。
再次，“政府全面質(zhì)量管理”中評(píng)判 “質(zhì)量”的指標(biāo)僅“效率”一項(xiàng)嗎？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)從事各項(xiàng)活動(dòng)的目的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，所以它們關(guān)注的是通過提高效率增加利潤；政府不一樣，它不應(yīng)當(dāng)有自己的物質(zhì)利益追求，它應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率與公平兼顧，甚至公平高于效率。一般情況下經(jīng)濟(jì)學(xué)家、管理學(xué)家重視效率，法學(xué)家重視公平，而政治家還會(huì)考慮其它方面的因素，根據(jù)情況的不同，適時(shí)地在效率和公平間求得衡平，但是作者把這些人說成“官僚”，還把政府的低效率完全歸咎于“官僚化”。可是作者在炫耀有人利用TQM將原先七個(gè)月的政府雇傭計(jì)劃縮減為兩個(gè)月時(shí)，我們不禁要問你在提高工作效率的同時(shí)有多少地方違背了政府在雇傭人員時(shí)應(yīng)遵循的程序規(guī)則。過去政府與公務(wù)員之間的關(guān)系被納入特別權(quán)力關(guān)系中而不被法律干涉，如今各國廣泛將其納入到法律保留的范圍內(nèi)，不按法律法規(guī)招收公務(wù)員就是對(duì)他人的不公平，就是公然違背法律。如果根據(jù)作者的理論，片面強(qiáng)調(diào)政府以效率為本，那么我們最好回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為依靠市場機(jī)制配置社會(huì)資源要耗費(fèi)大量交易成本，而以制度與組織來承擔(dān)社會(huì)資源的分配任務(wù)，可以節(jié)減交易成本。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府調(diào)控社會(huì)的效率確實(shí)很高，但是它是以犧牲社會(huì)資源有效配置為代價(jià)的。
最后，筆者認(rèn)為，我們不能盲目地引進(jìn)外國教材，并將之奉為圭臬。外國人的理論有不正確的，也有不適合中國國情的，我們要用自己的眼光判斷優(yōu)劣。如今，公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了一大堆時(shí)髦的管理方式，如：PPBS（計(jì)劃、企劃及預(yù)算體制），MIS（管理信息體制），MBO（目標(biāo)管理），OD（機(jī)構(gòu)發(fā)展），ZBB（零基預(yù)算）等等，把它們作為新管理技術(shù)都有被夸大其詞的嫌疑，TQM恐怕亦是如此吧。不過，此書對(duì)中國這樣一個(gè)“官本位”的國家還是有些意義的，政府服務(wù)公眾的理念或許對(duì)中國政府改變以往行政管理方式能起到矯枉過正的作用。而且，我們過去片面強(qiáng)調(diào)政府的對(duì)外管理職能，忽視了對(duì)政府和公務(wù)員的內(nèi)部控制，政府的全面質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)是內(nèi)外雙方面的，不僅對(duì)外行政管理要科學(xué)化、民主化，而且對(duì)行政職能部門以及公務(wù)員內(nèi)部管理、監(jiān)督與控制也要科學(xué)化、民主化，本書向我們提供了有益的啟示。
（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）
