[ 馬旭升 ]——(2012-10-29) / 已閱6425次
【裁判要旨】
《土地管理法》及《農村土地承包法》等法律、法規關于土地使用審批、辦證的規定，屬于管理性強制性法律規范，并非效力性強制性規定，在農村土地租賃過程中，單純違反法律、法規關于用地審批、備案的規定，并不必然導致合同無效。
【基本案情】
2004年10月15日，原告馬先生與被告何村鄉箭洼村簽訂了一份《協議書》，約定被告何村鄉箭洼村將該組部分土地使用權轉讓給原告，期限30年，年使用費2500元。2006年11月10日，原告與被告簽訂《土地租賃合同》，將部分土地轉租給被告，期限10年，在合同期內該土地由被告方自主經營。特別條款約定：被告經營場所經消防部門查看，若省專家評估組驗收提出異議（消防距離），被告創造條件將煤場往南遷至墻邊等內容。合同簽訂后，被告向原告交納五年占地租金7500元，在租用土地上建氧氣站，并辦理經營手續。后因租賃費用等問題，雙方產生矛盾，原告以被告私自改變土地用途，原、被告簽訂的協議違反相關法律規定，要求法院確認雙方所簽協議為無效協議，并恢復土地原狀。另外，該處土地在租賃過程中沒有辦理相關土地使用手續，也沒有召開村民會議通過。
【審判】
河南省嵩縣人民院經審理認為：依法訂立的合同，受法律保護。原、被告在平等自愿基礎上簽訂的《土地租賃合同》是雙方的真實意思表示。在合同已經實際履行且被告作了大量投入的情況下，原告又以合同簽訂過程違法和被告改變土地用途為由起訴，要求確認合同無效，一方面明顯違背誠實信用原則，另一方面《土地管理法》第十一條、第四十四條規定及《農村土地承包法》第三十七條屬于管理性強制性規范，而非效力性強制性規范，違反該規范的并不必然導致合同無效，原告主張確認合同無效的理由不足，不予支持。故根據《中華人民共和國民法通則》第四條，《中華人民共和國合同法》第五條、第六條、第四十四條、第六十條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉解釋 （二）》第十四條之規定，經本院審判委員會研究決定，判決如下：
駁回原告馬某某的訴訟請求。
一審宣判后，原、被告均未提出上訴。
說法一：導致合同無效違法行為，應當是違反效力性法律法規，而非違反管理性法規。
李俊陽（西北政法大學法律研究生）：本案中爭議的焦點在于農村土地租賃過程中違反了《土地管理法》關于用地審批、備案的規定，這些違法行為是否必然導致合同的無效？
根據《合同法》第五十二條第（五）項規定有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。而最高人法院關于《合同法》司法解釋第十四條規定；合同法第五十二條第（五）項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。
法律、法規的強制性規定包括效力性強制性規定和管理性強制性規定。管理性強制性規范是指法律及行政法規未明確規定違反此類規范將導致合同無效的規范。此類規范旨在管理和處罰違反規定的行為，以禁止其行為為目的，但并不否認該行為在民商法上的效力。效力性規定是指法律及行政法規明確規定違反該類規定將導致合同無效的規范，或者雖未明確規定違反之后將導致合同無效，但若使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的規范。其以否認其法律效力為目的，其作用在于對違反者加以制裁，以禁遏其行為，此類規范不僅旨在處罰違反之行為，而且意在否定其民商法上的效力。如《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條：“出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效”等。
根據鼓勵交易原則和合同法的立法精神，在合同效力方面，堅持從寬認定有效的態度，最高法院對因違反法律行政法規強制性規定而無效的作了限縮型解釋，即將強制性規定解釋為效力性強制性規定，排除了管理性強制性規定。
說法二：土地使用審批、辦證的規定，屬于管理性強制性法律規范，不能導致合同無效。
薛靈（鄭州高新區法院審監庭庭長）：在司法實踐中，對于管理性強制性法律規范和效力性強制性法律規范的評價，應遵循以下三個標準：第一，法律法規明確規定違反禁止性規定將導致合同無效或不成立的，該規定屬于效力規范。第二，法律、法規雖沒有明確規定違反禁止性規定將導致合同無效或不成立的，但違反該規定以后若使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益，也應當認為該規范屬于效力規范。第三，法律、法規雖沒有明確規定違反禁止性規定將導致合同無效或不成立，違反該規定以后若使合同繼續有效并不損害國家利益和社會公共利益，而只是損害當事人的利益，在此情況下該規范就不應屬于效力規范，而是管理規范。
《土地管理法》第十一條規定：農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。第四十四條規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。《農村土地承包法》第三十七條規定：土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。上述兩個法律條文中分別規定了用地審批和備案，但均無直接規定違反用地審批和備案是導致合同無效。其次，在《農村土地承包法》關于合同無效規定中僅列舉了承包合同中違背承包方意愿或者違反法律、行政法規有關不得收回、調整承包地等強制性規定的約定無效，及強迫承包方進行土地承包經營權流轉的，該流轉無效；而《土地管理法》第八十一條和八十二條規定：擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款，不依照本法規定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令其限期辦理。通過該責任條款來看，沒有辦法用地審批和備案的應給予行政處罰和限期改正，并確定沒有規定的合同無效。第三土地使用中的審批和備案是國家加強土地管理的一項制度，是節約用地和保護耕地的一項措施，依法簽訂土地流轉合同，盡管沒有辦理審批和備案，也并不能認定損害國家和社會公共利益。因此，法律法規中關于用地審批和備案的規定屬于管理性強制性規范，而不是效力性強制性規范。
本案中，原告主張被告使用承租土地，分別違反了《土地管理法》第十一條、四十四條及《農村土地承包法》第三十七條等規定中法律強制性規范，應當屬于無效合同，顯然理由不足，依法應予駁回。
（作者單位：河南省鄭州市高新區人民法院）
