[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱9869次
摘要：我國農村非正規金融組織不斷發展與壯大，但是在“如何改革”的呼聲背后卻少有“如何規制”的理性思考。爭取地位法制化、建立行之有效的監管機制與風險評估機制是非正規金融可持續健康發展的關鍵。本文試從憲政經濟法學的視域下探求我國農村非正規金融組織的法制化路徑選擇。
關鍵詞：農村 非正規金融組織 憲政經濟法學 法律規制
農村之金融關乎三農之全局，農村非正規金融組織的發展與壯大順應了我國統籌城鄉經濟發展中的利益需求。短短六年間，政策的大力扶持成就了時下農村非正規金融組織的蓬勃興起，非正規農村金融有望由正規農村金融的“輔助”、“次要”和“補充”，發展為農村金融的“重要組成部分”。但是，我們也應正視，相關立法的空白以及配套機制的缺失為農村金融市場的健康有序埋下了諸多隱患，亟需我們在“如何改革”的呼聲背后深入強化“如何規制”的理性思考。
一、農村非正規金融組織的憲政經濟法學釋義
（一）農村非正規金融組織概述
非正規金融組織是相對于官方的正規金融制度和銀行組織而言自發形成的民間信用部門。目前，國際上最權威的定義認為，非正規金融是指那些游離于國家金融監管當局有效監管范圍之外，由市場主體自發創造，服務于正規金融難以有效滿足其金融需求的市場主體的金融活動。[1]在我國，非正規金融組織是經濟二元結構的必然產物，自20世紀90年代以來始見于學術文獻，被習慣性俗稱為“民間金融”[2]、“體制外金融”等，筆者嘗試性地將其概括為以下七類（見表一）。
表一： 我國農村非正規金融組織形式及其法律狀態一覽表
主要類型 具體表現形式 規范化程度 法律狀態
商業化銀行 農村民營商業銀行、村鎮銀行、民辦信合 高 合法
小額信貸 扶貧貼息貸款、小額貸款公司、私人銀行 高 合法
社會保障 保險公司 中 合法
民間自由借貸 個人或家庭之間自發的直接借貸、租賃 低 合法
社會性聚會 合會、搖會、臺會、標會 低 未規制
民間集資 典當行、信托投資公司、股權投資機構 中 被抑制
其 他 農村合作基金會 中 政策性取締
20世紀70年代，美國金融學家愛德華•S•肖和羅納德•I•麥金農提出了著名的“金融深化”理論。該理論一針見血的指明，金融抑制應該是非正規金融產生的體制性根源，主張打破政府當局進行金融抑制（行政抑制或稅收抑制）所造成的惡性循環，徹底改革金融體制，大力扶持農村金融組織，打破金融市場的壟斷格局；通過金融機構多樣化，把發展中國家不同層次的經濟與金融結合起來，消除區域經濟的兩極分化，實現經濟平衡增長。[3]因此，經濟的發達水平越高，金融的組織結構越豐富，金融工具和金融機構也就越多樣化，反過來又加速了經濟的發展，這一論斷無疑為我國統籌城鄉中“鄉域”經濟發展問題的解決，提供了寶貴的智力支持與理論指導。
（二）研究視域中的“破”與“立”
中國長期以來對農村金融問題的研究主要框限于制度經濟與公共管理兩種視角，缺乏關乎法律規制之強化的法治理念和制度安排。有的學者甚至擔憂“當前的經濟法學研究有成為經濟學奴隸的危險”。畢竟“在經濟學那里，‘稀缺’和‘效用’是核心問題；而在法學那里，‘秩序’和‘正義’才是問題的核心。”[4]學界現有的研究主題卻很少深入農村經濟組織內部，而從法學意義上闡釋農村經濟組織的文章更是少之又少。因此，從立意上講，本文從憲政層面的經濟法學視角探求農村經濟組織的法制化路徑選擇的嘗試可謂是有破有立，且又切合時宜。
在邊緣經濟學的視野中，憲政經濟法學涵蓋了經濟學、政策性和法學之間的互動關系，著重關注經濟穩定與經濟增長的法律規制與立法保障問題。第一，憲法與憲政在一定程度上可以被視為是理論和實踐的關系，憲政經濟法可以看作是“私法公法化”的新型表現形式。日本學者美濃布達吉認為，公法關系不但在其權利義務的關系上和私法關系共通，即在權利義務的內容及種類上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理論與實踐、公權與私權、現實闡釋與未來預測的有機結合順應了新的經濟形式對新型法制的要求。第二，憲政制度與經濟制度的結合并不能被單純地理解為是一種抽象概念，而更應該是具體制度的結合才能對現實的經濟運行產生良性互動。在農村非正規金融組織的演進過程中，若是只片面強調“經濟效益”以及“利益最大化”，難免會走向以犧牲長遠利益來獲取眼前發展的罪惡深淵；若是只片面強調經濟部門法對農村經濟利益的個別規制，勢必會導致城鄉貧富差距以及社會分配關系的不公正、不均衡發展。而若從基于憲政層面的經濟法學的綜合視角整體把握，將農村金融中的利益分配機制與憲法中公民的基本權利、社會的文化基礎以及社會保障制度相結合，方能實現我國城鄉社會經濟的可持續發展。第三，在制度層面，憲政經濟法學的制度范疇非常廣泛而立體，但筆者認為，農村金融問題主要與其中的財富配給制度相關。[6]首先，財富配給離不開國家的適度干預，服務型政府的善治是制度良性運行的重要保證。農村非正規金融組織作用的有效發揮，依賴于國家運用立法權、行政權、司法權進行的宏觀調控，由此可知，完善農村金融立法體系，加快區域性、機構性轉移支付制度的啟動，優化財富配給制度中的再配給制度，特別是社會保障制度是農村非正規金融組織法制化的路徑選擇；其次，公平正義是財富配給制度的價值追求，也是和諧社會建設的基本要求。在農村金融問題的解決過程中，我們的理想狀態是實現行政法律關系、經濟法律關系、社會經濟關系的全面和諧。
二、新農村非正規金融組織改革的法律困境
美國著名傳播學學者韋爾伯•施拉姆認為：“在經濟社會發展中，變革常常從農業開始。”[7]在經濟轉型的關鍵時期，農村金融市場面臨市場失靈和政府失靈的雙重困境。一方面非正規金融作為“雜牌軍”，其組織形式多變，隨意性大，穩定性差，極易成為與“非法金融”相混淆的灰色地帶，迫切需要得到國家的正名和認同；另一方面非正規金融作為“排頭兵”，缺少成熟的準入、運行與退出機制，極易給各類投機分子以可乘之機。因此，缺乏“理性思考”與“法治關懷”的農村金融改革之路依然困難種種、障礙重重，如何變體外循環為體內循環，建立行之有效的監管機制與風險評估機制，關乎農村經濟整體的可持續健康發展。
（一）內在缺陷易發風險危機，監管不力誘發體制漏洞
隨著市場化改革的深入，以道德為根基的非正規金融面臨著前所未有的“誠信危機”。首先，非正規金融組織不具備正規金融組織的制度規范性與程序正當性，沒有做到也不可能做到對每筆貸款的貸前、貸中、貸后都進行嚴密、細致而周詳的調查與審查，于是貸款者很難對借款者的信譽檔案、貸款用途及還貸能力等達到應有的了解程度，由此導致了非正規金融組織風險的與日俱增。其次，欠缺嚴明的配套約束機制。以監管時間性為準，可將監管方式分為事前審查、事中跟蹤調查和事后監督三種。事前審查側重于對貸款前的身份驗證、誠信測評、還貸估測等借貸一方關聯信息的知悉與掌控，屬于風險評估與防范機制的范疇；現代金融的功能往往集中于市場之上金融交易的過程之中，事中跟蹤調查側重于對借貸程序的嚴格遵守，屬于正當程序的范疇；而事后監督則側重于追究違反借貸規則的一方的法律責任。主要萌生于農村熟人社會的非正規金融組織，習慣于依賴潛規則與內心自制的約束，無論是監管理論指導和實踐經驗都相當匱乏。
（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意識和法律定位
相對于城市，農村地區尤其是傳統和貧困農區由于個體收入水平偏低，正規金融機構愿意提供的金融服務水平也相對較低，換言之，農戶的收入狀況構成其預算約束，決定了其金融需求的總體水平。一些非法分子趁人之危難，鉆法之漏洞，高利放貸后揮霍、濫用甚至卷款潛逃，在人們心理上投下了“非正規者非法”的陰影。尤其是地下金融，一項由中國專家首次采用定量方法對地下金融現象進行的調查課題結果顯示，中國農戶只有不到50%的借貸是來自銀行、信用社等正規金融機構，從非正規金融機構途徑獲得的借貸占農戶借貸規模的比重超過了55%。對法律權威的挑釁、對社會安定的威脅以及對經濟秩序的擾亂，使國家和地方政府在歷史上長期對其實施打壓、抑制的消極政策，形成了現在金融立法滯后在先，立法理念滯后尤甚的消沉局面。從我國規范非正規金融的有關法律法規看，我們一直采取的是金融抑制政策，視非正規金融為正規金融的對立面，單純使用“一刀切”的辦法，對農村非正規金融一律限制或者禁止，不讓非正規金融有一點點生存的空間和余地。這種做法顯然是不合適的，更是行不通的。此外，農村金融沒有明確的法律定位，其受重視程度離發達國家相去甚遠。
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