[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱10293次
摘要：我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織不斷發(fā)展與壯大，但是在“如何改革”的呼聲背后卻少有“如何規(guī)制”的理性思考。爭(zhēng)取地位法制化、建立行之有效的監(jiān)管機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是非正規(guī)金融可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文試從憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視域下探求我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織的法制化路徑選擇。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村 非正規(guī)金融組織 憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué) 法律規(guī)制
農(nóng)村之金融關(guān)乎三農(nóng)之全局，農(nóng)村非正規(guī)金融組織的發(fā)展與壯大順應(yīng)了我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益需求。短短六年間，政策的大力扶持成就了時(shí)下農(nóng)村非正規(guī)金融組織的蓬勃興起，非正規(guī)農(nóng)村金融有望由正規(guī)農(nóng)村金融的“輔助”、“次要”和“補(bǔ)充”，發(fā)展為農(nóng)村金融的“重要組成部分”。但是，我們也應(yīng)正視，相關(guān)立法的空白以及配套機(jī)制的缺失為農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康有序埋下了諸多隱患，亟需我們?cè)凇叭绾胃母铩钡暮袈暠澈笊钊霃?qiáng)化“如何規(guī)制”的理性思考。
一、農(nóng)村非正規(guī)金融組織的憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)釋義
（一）農(nóng)村非正規(guī)金融組織概述
非正規(guī)金融組織是相對(duì)于官方的正規(guī)金融制度和銀行組織而言自發(fā)形成的民間信用部門(mén)。目前，國(guó)際上最權(quán)威的定義認(rèn)為，非正規(guī)金融是指那些游離于國(guó)家金融監(jiān)管當(dāng)局有效監(jiān)管范圍之外，由市場(chǎng)主體自發(fā)創(chuàng)造，服務(wù)于正規(guī)金融難以有效滿(mǎn)足其金融需求的市場(chǎng)主體的金融活動(dòng)。[1]在我國(guó)，非正規(guī)金融組織是經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物，自20世紀(jì)90年代以來(lái)始見(jiàn)于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，被習(xí)慣性俗稱(chēng)為“民間金融”[2]、“體制外金融”等，筆者嘗試性地將其概括為以下七類(lèi)（見(jiàn)表一）。
表一： 我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織形式及其法律狀態(tài)一覽表
主要類(lèi)型 具體表現(xiàn)形式 規(guī)范化程度 法律狀態(tài)
商業(yè)化銀行 農(nóng)村民營(yíng)商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、民辦信合 高 合法
小額信貸 扶貧貼息貸款、小額貸款公司、私人銀行 高 合法
社會(huì)保障 保險(xiǎn)公司 中 合法
民間自由借貸 個(gè)人或家庭之間自發(fā)的直接借貸、租賃 低 合法
社會(huì)性聚會(huì) 合會(huì)、搖會(huì)、臺(tái)會(huì)、標(biāo)會(huì) 低 未規(guī)制
民間集資 典當(dāng)行、信托投資公司、股權(quán)投資機(jī)構(gòu) 中 被抑制
其 他 農(nóng)村合作基金會(huì) 中 政策性取締
20世紀(jì)70年代，美國(guó)金融學(xué)家愛(ài)德華•S•肖和羅納德•I•麥金農(nóng)提出了著名的“金融深化”理論。該理論一針見(jiàn)血的指明，金融抑制應(yīng)該是非正規(guī)金融產(chǎn)生的體制性根源，主張打破政府當(dāng)局進(jìn)行金融抑制（行政抑制或稅收抑制）所造成的惡性循環(huán)，徹底改革金融體制，大力扶持農(nóng)村金融組織，打破金融市場(chǎng)的壟斷格局；通過(guò)金融機(jī)構(gòu)多樣化，把發(fā)展中國(guó)家不同層次的經(jīng)濟(jì)與金融結(jié)合起來(lái)，消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)的兩極分化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)。[3]因此，經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)水平越高，金融的組織結(jié)構(gòu)越豐富，金融工具和金融機(jī)構(gòu)也就越多樣化，反過(guò)來(lái)又加速了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一論斷無(wú)疑為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中“鄉(xiāng)域”經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的解決，提供了寶貴的智力支持與理論指導(dǎo)。
（二）研究視域中的“破”與“立”
中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村金融問(wèn)題的研究主要框限于制度經(jīng)濟(jì)與公共管理兩種視角，缺乏關(guān)乎法律規(guī)制之強(qiáng)化的法治理念和制度安排。有的學(xué)者甚至擔(dān)憂(yōu)“當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究有成為經(jīng)濟(jì)學(xué)奴隸的危險(xiǎn)”。畢竟“在經(jīng)濟(jì)學(xué)那里，‘稀缺’和‘效用’是核心問(wèn)題；而在法學(xué)那里，‘秩序’和‘正義’才是問(wèn)題的核心。”[4]學(xué)界現(xiàn)有的研究主題卻很少深入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而從法學(xué)意義上闡釋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的文章更是少之又少。因此，從立意上講，本文從憲政層面的經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角探求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的法制化路徑選擇的嘗試可謂是有破有立，且又切合時(shí)宜。
在邊緣經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策性和法學(xué)之間的互動(dòng)關(guān)系，著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的法律規(guī)制與立法保障問(wèn)題。第一，憲法與憲政在一定程度上可以被視為是理論和實(shí)踐的關(guān)系，憲政經(jīng)濟(jì)法可以看作是“私法公法化”的新型表現(xiàn)形式。日本學(xué)者美濃布達(dá)吉認(rèn)為，公法關(guān)系不但在其權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上和私法關(guān)系共通，即在權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容及種類(lèi)上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理論與實(shí)踐、公權(quán)與私權(quán)、現(xiàn)實(shí)闡釋與未來(lái)預(yù)測(cè)的有機(jī)結(jié)合順應(yīng)了新的經(jīng)濟(jì)形式對(duì)新型法制的要求。第二，憲政制度與經(jīng)濟(jì)制度的結(jié)合并不能被單純地理解為是一種抽象概念，而更應(yīng)該是具體制度的結(jié)合才能對(duì)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生良性互動(dòng)。在農(nóng)村非正規(guī)金融組織的演進(jìn)過(guò)程中，若是只片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)效益”以及“利益最大化”，難免會(huì)走向以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)獲取眼前發(fā)展的罪惡深淵；若是只片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)部門(mén)法對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)別規(guī)制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富差距以及社會(huì)分配關(guān)系的不公正、不均衡發(fā)展。而若從基于憲政層面的經(jīng)濟(jì)法學(xué)的綜合視角整體把握，將農(nóng)村金融中的利益分配機(jī)制與憲法中公民的基本權(quán)利、社會(huì)的文化基礎(chǔ)以及社會(huì)保障制度相結(jié)合，方能實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第三，在制度層面，憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)的制度范疇非常廣泛而立體，但筆者認(rèn)為，農(nóng)村金融問(wèn)題主要與其中的財(cái)富配給制度相關(guān)。[6]首先，財(cái)富配給離不開(kāi)國(guó)家的適度干預(yù)，服務(wù)型政府的善治是制度良性運(yùn)行的重要保證。農(nóng)村非正規(guī)金融組織作用的有效發(fā)揮，依賴(lài)于國(guó)家運(yùn)用立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)進(jìn)行的宏觀調(diào)控，由此可知，完善農(nóng)村金融立法體系，加快區(qū)域性、機(jī)構(gòu)性轉(zhuǎn)移支付制度的啟動(dòng)，優(yōu)化財(cái)富配給制度中的再配給制度，特別是社會(huì)保障制度是農(nóng)村非正規(guī)金融組織法制化的路徑選擇；其次，公平正義是財(cái)富配給制度的價(jià)值追求，也是和諧社會(huì)建設(shè)的基本要求。在農(nóng)村金融問(wèn)題的解決過(guò)程中，我們的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全面和諧。
二、新農(nóng)村非正規(guī)金融組織改革的法律困境
美國(guó)著名傳播學(xué)學(xué)者韋爾伯•施拉姆認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，變革常常從農(nóng)業(yè)開(kāi)始。”[7]在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村金融市場(chǎng)面臨市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重困境。一方面非正規(guī)金融作為“雜牌軍”，其組織形式多變，隨意性大，穩(wěn)定性差，極易成為與“非法金融”相混淆的灰色地帶，迫切需要得到國(guó)家的正名和認(rèn)同；另一方面非正規(guī)金融作為“排頭兵”，缺少成熟的準(zhǔn)入、運(yùn)行與退出機(jī)制，極易給各類(lèi)投機(jī)分子以可乘之機(jī)。因此，缺乏“理性思考”與“法治關(guān)懷”的農(nóng)村金融改革之路依然困難種種、障礙重重，如何變體外循環(huán)為體內(nèi)循環(huán)，建立行之有效的監(jiān)管機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體的可持續(xù)健康發(fā)展。
（一）內(nèi)在缺陷易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，監(jiān)管不力誘發(fā)體制漏洞
隨著市場(chǎng)化改革的深入，以道德為根基的非正規(guī)金融面臨著前所未有的“誠(chéng)信危機(jī)”。首先，非正規(guī)金融組織不具備正規(guī)金融組織的制度規(guī)范性與程序正當(dāng)性，沒(méi)有做到也不可能做到對(duì)每筆貸款的貸前、貸中、貸后都進(jìn)行嚴(yán)密、細(xì)致而周詳?shù)恼{(diào)查與審查，于是貸款者很難對(duì)借款者的信譽(yù)檔案、貸款用途及還貸能力等達(dá)到應(yīng)有的了解程度，由此導(dǎo)致了非正規(guī)金融組織風(fēng)險(xiǎn)的與日俱增。其次，欠缺嚴(yán)明的配套約束機(jī)制。以監(jiān)管時(shí)間性為準(zhǔn)，可將監(jiān)管方式分為事前審查、事中跟蹤調(diào)查和事后監(jiān)督三種。事前審查側(cè)重于對(duì)貸款前的身份驗(yàn)證、誠(chéng)信測(cè)評(píng)、還貸估測(cè)等借貸一方關(guān)聯(lián)信息的知悉與掌控，屬于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范機(jī)制的范疇；現(xiàn)代金融的功能往往集中于市場(chǎng)之上金融交易的過(guò)程之中，事中跟蹤調(diào)查側(cè)重于對(duì)借貸程序的嚴(yán)格遵守，屬于正當(dāng)程序的范疇；而事后監(jiān)督則側(cè)重于追究違反借貸規(guī)則的一方的法律責(zé)任。主要萌生于農(nóng)村熟人社會(huì)的非正規(guī)金融組織，習(xí)慣于依賴(lài)潛規(guī)則與內(nèi)心自制的約束，無(wú)論是監(jiān)管理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都相當(dāng)匱乏。
（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意識(shí)和法律定位
相對(duì)于城市，農(nóng)村地區(qū)尤其是傳統(tǒng)和貧困農(nóng)區(qū)由于個(gè)體收入水平偏低，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)愿意提供的金融服務(wù)水平也相對(duì)較低，換言之，農(nóng)戶(hù)的收入狀況構(gòu)成其預(yù)算約束，決定了其金融需求的總體水平。一些非法分子趁人之危難，鉆法之漏洞，高利放貸后揮霍、濫用甚至卷款潛逃，在人們心理上投下了“非正規(guī)者非法”的陰影。尤其是地下金融，一項(xiàng)由中國(guó)專(zhuān)家首次采用定量方法對(duì)地下金融現(xiàn)象進(jìn)行的調(diào)查課題結(jié)果顯示，中國(guó)農(nóng)戶(hù)只有不到50%的借貸是來(lái)自銀行、信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，從非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)途徑獲得的借貸占農(nóng)戶(hù)借貸規(guī)模的比重超過(guò)了55%。對(duì)法律權(quán)威的挑釁、對(duì)社會(huì)安定的威脅以及對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的擾亂，使國(guó)家和地方政府在歷史上長(zhǎng)期對(duì)其實(shí)施打壓、抑制的消極政策，形成了現(xiàn)在金融立法滯后在先，立法理念滯后尤甚的消沉局面。從我國(guó)規(guī)范非正規(guī)金融的有關(guān)法律法規(guī)看，我們一直采取的是金融抑制政策，視非正規(guī)金融為正規(guī)金融的對(duì)立面，單純使用“一刀切”的辦法，對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融一律限制或者禁止，不讓非正規(guī)金融有一點(diǎn)點(diǎn)生存的空間和余地。這種做法顯然是不合適的，更是行不通的。此外，農(nóng)村金融沒(méi)有明確的法律定位，其受重視程度離發(fā)達(dá)國(guó)家相去甚遠(yuǎn)。
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