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  • 農(nóng)村非正規(guī)金融組織的困境與出路

    [ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱10216次

      摘要:我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織不斷發(fā)展與壯大,但是在“如何改革”的呼聲背后卻少有“如何規(guī)制”的理性思考。爭(zhēng)取地位法制化、建立行之有效的監(jiān)管機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是非正規(guī)金融可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文試從憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視域下探求我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織的法制化路徑選擇。

      關(guān)鍵詞:農(nóng)村 非正規(guī)金融組織 憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué) 法律規(guī)制

      農(nóng)村之金融關(guān)乎三農(nóng)之全局,農(nóng)村非正規(guī)金融組織的發(fā)展與壯大順應(yīng)了我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益需求。短短六年間,政策的大力扶持成就了時(shí)下農(nóng)村非正規(guī)金融組織的蓬勃興起,非正規(guī)農(nóng)村金融有望由正規(guī)農(nóng)村金融的“輔助”、“次要”和“補(bǔ)充”,發(fā)展為農(nóng)村金融的“重要組成部分”。但是,我們也應(yīng)正視,相關(guān)立法的空白以及配套機(jī)制的缺失為農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康有序埋下了諸多隱患,亟需我們?cè)凇叭绾胃母铩钡暮袈暠澈笊钊霃?qiáng)化“如何規(guī)制”的理性思考。

      一、農(nóng)村非正規(guī)金融組織的憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)釋義

      (一)農(nóng)村非正規(guī)金融組織概述

      非正規(guī)金融組織是相對(duì)于官方的正規(guī)金融制度和銀行組織而言自發(fā)形成的民間信用部門。目前,國(guó)際上最權(quán)威的定義認(rèn)為,非正規(guī)金融是指那些游離于國(guó)家金融監(jiān)管當(dāng)局有效監(jiān)管范圍之外,由市場(chǎng)主體自發(fā)創(chuàng)造,服務(wù)于正規(guī)金融難以有效滿足其金融需求的市場(chǎng)主體的金融活動(dòng)。[1]在我國(guó),非正規(guī)金融組織是經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物,自20世紀(jì)90年代以來始見于學(xué)術(shù)文獻(xiàn),被習(xí)慣性俗稱為“民間金融”[2]、“體制外金融”等,筆者嘗試性地將其概括為以下七類(見表一)。

        表一: 我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織形式及其法律狀態(tài)一覽表

    主要類型   具體表現(xiàn)形式           規(guī)范化程度 法律狀態(tài)

    商業(yè)化銀行  農(nóng)村民營(yíng)商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、民辦信合 高   合法

    小額信貸   扶貧貼息貸款、小額貸款公司、私人銀行 高   合法

    社會(huì)保障   保險(xiǎn)公司                中   合法

    民間自由借貸 個(gè)人或家庭之間自發(fā)的直接借貸、租賃  低   合法

    社會(huì)性聚會(huì)  合會(huì)、搖會(huì)、臺(tái)會(huì)、標(biāo)會(huì)        低   未規(guī)制

    民間集資   典當(dāng)行、信托投資公司、股權(quán)投資機(jī)構(gòu)  中   被抑制

    其  他    農(nóng)村合作基金會(huì)            中   政策性取締

      20世紀(jì)70年代,美國(guó)金融學(xué)家愛德華•S•肖和羅納德•I•麥金農(nóng)提出了著名的“金融深化”理論。該理論一針見血的指明,金融抑制應(yīng)該是非正規(guī)金融產(chǎn)生的體制性根源,主張打破政府當(dāng)局進(jìn)行金融抑制(行政抑制或稅收抑制)所造成的惡性循環(huán),徹底改革金融體制,大力扶持農(nóng)村金融組織,打破金融市場(chǎng)的壟斷格局;通過金融機(jī)構(gòu)多樣化,把發(fā)展中國(guó)家不同層次的經(jīng)濟(jì)與金融結(jié)合起來,消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)的兩極分化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)。[3]因此,經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)水平越高,金融的組織結(jié)構(gòu)越豐富,金融工具和金融機(jī)構(gòu)也就越多樣化,反過來又加速了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這一論斷無(wú)疑為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中“鄉(xiāng)域”經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的解決,提供了寶貴的智力支持與理論指導(dǎo)。

      (二)研究視域中的“破”與“立”

      中國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)村金融問題的研究主要框限于制度經(jīng)濟(jì)與公共管理兩種視角,缺乏關(guān)乎法律規(guī)制之強(qiáng)化的法治理念和制度安排。有的學(xué)者甚至擔(dān)憂“當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究有成為經(jīng)濟(jì)學(xué)奴隸的危險(xiǎn)”。畢竟“在經(jīng)濟(jì)學(xué)那里,‘稀缺’和‘效用’是核心問題;而在法學(xué)那里,‘秩序’和‘正義’才是問題的核心。”[4]學(xué)界現(xiàn)有的研究主題卻很少深入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,而從法學(xué)意義上闡釋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的文章更是少之又少。因此,從立意上講,本文從憲政層面的經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角探求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的法制化路徑選擇的嘗試可謂是有破有立,且又切合時(shí)宜。

      在邊緣經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中,憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策性和法學(xué)之間的互動(dòng)關(guān)系,著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的法律規(guī)制與立法保障問題。第一,憲法與憲政在一定程度上可以被視為是理論和實(shí)踐的關(guān)系,憲政經(jīng)濟(jì)法可以看作是“私法公法化”的新型表現(xiàn)形式。日本學(xué)者美濃布達(dá)吉認(rèn)為,公法關(guān)系不但在其權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上和私法關(guān)系共通,即在權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容及種類上,公法和私法大部分亦是共通的。[5]理論與實(shí)踐、公權(quán)與私權(quán)、現(xiàn)實(shí)闡釋與未來預(yù)測(cè)的有機(jī)結(jié)合順應(yīng)了新的經(jīng)濟(jì)形式對(duì)新型法制的要求。第二,憲政制度與經(jīng)濟(jì)制度的結(jié)合并不能被單純地理解為是一種抽象概念,而更應(yīng)該是具體制度的結(jié)合才能對(duì)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生良性互動(dòng)。在農(nóng)村非正規(guī)金融組織的演進(jìn)過程中,若是只片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)效益”以及“利益最大化”,難免會(huì)走向以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來獲取眼前發(fā)展的罪惡深淵;若是只片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)部門法對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)別規(guī)制,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富差距以及社會(huì)分配關(guān)系的不公正、不均衡發(fā)展。而若從基于憲政層面的經(jīng)濟(jì)法學(xué)的綜合視角整體把握,將農(nóng)村金融中的利益分配機(jī)制與憲法中公民的基本權(quán)利、社會(huì)的文化基礎(chǔ)以及社會(huì)保障制度相結(jié)合,方能實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第三,在制度層面,憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)的制度范疇非常廣泛而立體,但筆者認(rèn)為,農(nóng)村金融問題主要與其中的財(cái)富配給制度相關(guān)。[6]首先,財(cái)富配給離不開國(guó)家的適度干預(yù),服務(wù)型政府的善治是制度良性運(yùn)行的重要保證。農(nóng)村非正規(guī)金融組織作用的有效發(fā)揮,依賴于國(guó)家運(yùn)用立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)進(jìn)行的宏觀調(diào)控,由此可知,完善農(nóng)村金融立法體系,加快區(qū)域性、機(jī)構(gòu)性轉(zhuǎn)移支付制度的啟動(dòng),優(yōu)化財(cái)富配給制度中的再配給制度,特別是社會(huì)保障制度是農(nóng)村非正規(guī)金融組織法制化的路徑選擇;其次,公平正義是財(cái)富配給制度的價(jià)值追求,也是和諧社會(huì)建設(shè)的基本要求。在農(nóng)村金融問題的解決過程中,我們的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全面和諧。

      二、新農(nóng)村非正規(guī)金融組織改革的法律困境

      美國(guó)著名傳播學(xué)學(xué)者韋爾伯•施拉姆認(rèn)為:“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中,變革常常從農(nóng)業(yè)開始。”[7]在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,農(nóng)村金融市場(chǎng)面臨市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重困境。一方面非正規(guī)金融作為“雜牌軍”,其組織形式多變,隨意性大,穩(wěn)定性差,極易成為與“非法金融”相混淆的灰色地帶,迫切需要得到國(guó)家的正名和認(rèn)同;另一方面非正規(guī)金融作為“排頭兵”,缺少成熟的準(zhǔn)入、運(yùn)行與退出機(jī)制,極易給各類投機(jī)分子以可乘之機(jī)。因此,缺乏“理性思考”與“法治關(guān)懷”的農(nóng)村金融改革之路依然困難種種、障礙重重,如何變體外循環(huán)為體內(nèi)循環(huán),建立行之有效的監(jiān)管機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體的可持續(xù)健康發(fā)展。

      (一)內(nèi)在缺陷易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī),監(jiān)管不力誘發(fā)體制漏洞

      隨著市場(chǎng)化改革的深入,以道德為根基的非正規(guī)金融面臨著前所未有的“誠(chéng)信危機(jī)”。首先,非正規(guī)金融組織不具備正規(guī)金融組織的制度規(guī)范性與程序正當(dāng)性,沒有做到也不可能做到對(duì)每筆貸款的貸前、貸中、貸后都進(jìn)行嚴(yán)密、細(xì)致而周詳?shù)恼{(diào)查與審查,于是貸款者很難對(duì)借款者的信譽(yù)檔案、貸款用途及還貸能力等達(dá)到應(yīng)有的了解程度,由此導(dǎo)致了非正規(guī)金融組織風(fēng)險(xiǎn)的與日俱增。其次,欠缺嚴(yán)明的配套約束機(jī)制。以監(jiān)管時(shí)間性為準(zhǔn),可將監(jiān)管方式分為事前審查、事中跟蹤調(diào)查和事后監(jiān)督三種。事前審查側(cè)重于對(duì)貸款前的身份驗(yàn)證、誠(chéng)信測(cè)評(píng)、還貸估測(cè)等借貸一方關(guān)聯(lián)信息的知悉與掌控,屬于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范機(jī)制的范疇;現(xiàn)代金融的功能往往集中于市場(chǎng)之上金融交易的過程之中,事中跟蹤調(diào)查側(cè)重于對(duì)借貸程序的嚴(yán)格遵守,屬于正當(dāng)程序的范疇;而事后監(jiān)督則側(cè)重于追究違反借貸規(guī)則的一方的法律責(zé)任。主要萌生于農(nóng)村熟人社會(huì)的非正規(guī)金融組織,習(xí)慣于依賴潛規(guī)則與內(nèi)心自制的約束,無(wú)論是監(jiān)管理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都相當(dāng)匱乏。

      (二)缺乏金融法制的立法理念、守法意識(shí)和法律定位

      相對(duì)于城市,農(nóng)村地區(qū)尤其是傳統(tǒng)和貧困農(nóng)區(qū)由于個(gè)體收入水平偏低,正規(guī)金融機(jī)構(gòu)愿意提供的金融服務(wù)水平也相對(duì)較低,換言之,農(nóng)戶的收入狀況構(gòu)成其預(yù)算約束,決定了其金融需求的總體水平。一些非法分子趁人之危難,鉆法之漏洞,高利放貸后揮霍、濫用甚至卷款潛逃,在人們心理上投下了“非正規(guī)者非法”的陰影。尤其是地下金融,一項(xiàng)由中國(guó)專家首次采用定量方法對(duì)地下金融現(xiàn)象進(jìn)行的調(diào)查課題結(jié)果顯示,中國(guó)農(nóng)戶只有不到50%的借貸是來自銀行、信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu),從非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)途徑獲得的借貸占農(nóng)戶借貸規(guī)模的比重超過了55%。對(duì)法律權(quán)威的挑釁、對(duì)社會(huì)安定的威脅以及對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的擾亂,使國(guó)家和地方政府在歷史上長(zhǎng)期對(duì)其實(shí)施打壓、抑制的消極政策,形成了現(xiàn)在金融立法滯后在先,立法理念滯后尤甚的消沉局面。從我國(guó)規(guī)范非正規(guī)金融的有關(guān)法律法規(guī)看,我們一直采取的是金融抑制政策,視非正規(guī)金融為正規(guī)金融的對(duì)立面,單純使用“一刀切”的辦法,對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融一律限制或者禁止,不讓非正規(guī)金融有一點(diǎn)點(diǎn)生存的空間和余地。這種做法顯然是不合適的,更是行不通的。此外,農(nóng)村金融沒有明確的法律定位,其受重視程度離發(fā)達(dá)國(guó)家相去甚遠(yuǎn)。

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