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  • 公益訴訟制度與檢察機(jī)關(guān)的定位

    [ 陳文華 ]——(2012-11-7) / 已閱4523次

    修改后民訴法第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”首次以立法形式確立了民事公益訴訟制度,它是對(duì)民事訴訟程序制度的一大突破,具有里程碑式的意義。

    一、確立多元化的原告主體

    此次民事公益訴訟制度,突破了傳統(tǒng)民事訴訟原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織的條件,把原告主體確立為與本案無(wú)直接利害關(guān)系的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”兩種類型。

    對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的理解。一是海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是目前唯一法定的原告主體。根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法第90條第2款規(guī)定:“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國(guó)家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門提起環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利,海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門因此成為第一個(gè)擁有民事公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)。二是其他機(jī)關(guān)的原告資格必須獲得法律的直接規(guī)定。根據(jù)民事公益案件的類型,與損害社會(huì)公共利益范圍相對(duì)應(yīng)、承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)的行政職能部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)成為該類案件的原告主體,如侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件,質(zhì)量監(jiān)督管理部門、藥品食品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門等可享有原告資格;損害國(guó)有資產(chǎn)的案件,賦有監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的部門可享有原告資格。當(dāng)然,這些機(jī)關(guān)的原告主體資格需要得到相關(guān)法律的確認(rèn)。三是檢察機(jī)關(guān)的原告資格有待法律明確。目前,就“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是否包含檢察機(jī)關(guān)存在不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為,修改后民訴法進(jìn)一步強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán),對(duì)民事法律監(jiān)督權(quán)的方式和范圍予以拓展。在民事領(lǐng)域,檢察機(jī)關(guān)可基于法律監(jiān)督權(quán)對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行必要的制裁和制止,可依據(jù)修改后民訴法第208條規(guī)定對(duì)生效的裁判和調(diào)解書(shū)提出檢察建議和抗訴,至于是否以原告身份來(lái)制止損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,延伸至民事公益訴訟領(lǐng)域內(nèi),還需要得到法律的進(jìn)一步明確和完善。

    對(duì)“有關(guān)組織”的理解。從有關(guān)團(tuán)體修改為有關(guān)組織,主要基于組織的外延顯然比團(tuán)體的要大,組織包括了社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三種類型,哪些組織能真正成為民事公益訴訟原告,可區(qū)別對(duì)待:第一,帶有準(zhǔn)官方性質(zhì)、行使部分政府管理職能的社會(huì)團(tuán)體,可以基于其相應(yīng)的職能成為原告主體,如消費(fèi)者協(xié)會(huì)。第二,無(wú)行使政府管理職能的社會(huì)團(tuán)體,根據(jù)不同社會(huì)團(tuán)體登記的章程、宗旨及業(yè)務(wù)范圍的不同,可以認(rèn)為人民群眾團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體基本不具備原告主體資格,以維護(hù)社會(huì)公共利益為宗旨的社會(huì)公益團(tuán)體依據(jù)其登記的業(yè)務(wù)范圍則有權(quán)提起民事公益訴訟,如民間環(huán)保組織。第三,民辦非企業(yè)單位盡管具有非營(yíng)利性的屬性,但它是以從事社會(huì)服務(wù)為基本宗旨、以依法收取合理的費(fèi)用為來(lái)源、以主要發(fā)展教科文衛(wèi)體事業(yè)為目的的組織,一般不能成為原告主體,個(gè)別民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍與民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益范圍相同或近似的,可以成為公益訴訟的原告。第四,基金會(huì)的宗旨是通過(guò)無(wú)償?shù)馁Y助,促進(jìn)社會(huì)的科技、文化教育事業(yè)和社會(huì)福利救助等公益性事業(yè)的發(fā)展,典型的以錢行善的組織,一般不具備成為原告主體的條件,但其可以資助其他組織提起民事公益訴訟。

    二、構(gòu)建“發(fā)展式”的案件類型

    基于公共利益內(nèi)涵不確定性、外延不斷發(fā)展的特質(zhì),修改后民訴法對(duì)于哪些可以成為民事公益訴訟的范圍,或者說(shuō)確立哪些案件類型采取了列舉加兜底式的構(gòu)架,在確立兩種具體的民事公益訴訟案件類型的同時(shí),又以兜底形式為民事公益訴訟的受案范圍和案件類型提供了發(fā)展的空間,是一種“發(fā)展式”的規(guī)定,比較契合中國(guó)的實(shí)際情況。

    從列舉的法定兩種具體的案件類型來(lái)看,污染環(huán)境案件已成為司法實(shí)踐中最常見(jiàn)的公益訴訟類型。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引發(fā)的污染環(huán)境行為激增與大眾環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)之間矛盾對(duì)立的加大,提起污染環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量也大量增加。準(zhǔn)確定性污染環(huán)境案件,必須準(zhǔn)確把握污染環(huán)境行為的內(nèi)涵和外延,厘清幾重關(guān)系:第一,污染環(huán)境行為并不是一個(gè)狹隘的、純粹的污染行為,它既可以是一種污染行為,也可以是一種破壞行為,或者是污染和破壞行為的重疊;既可能是人為因素,也可以是人為、自然雙重作用的結(jié)果;第二,污染環(huán)境的種類多樣,包括水污染、大氣污染、土壤污染、噪音污染、光污染、放射性污染等種種;第三,破壞環(huán)境行為既包括對(duì)自然資源的破壞,還包括對(duì)融入自然環(huán)境并成為自然環(huán)境組成部分的歷史人文資源的破壞,如名山上歷代修建的寺廟;第四,對(duì)環(huán)境污染和破壞的危害既可以是已經(jīng)造成的損害,也可以是潛在的危險(xiǎn)。

    侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件則成為近年興起的另一種公益訴訟案件。這類案件往往因壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而生,以行政干預(yù)、獨(dú)享資源等形式而破壞市場(chǎng)秩序,從而最終侵害廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益,現(xiàn)在出現(xiàn)一般商業(yè)行為侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益的趨勢(shì)。

    除了列舉的兩種具體案件類型,哪些可以成為發(fā)展式的案件類型,就目前司法實(shí)踐情況而言,至少可以考慮以下兩類:一是侵害國(guó)有資產(chǎn)案件。侵害國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)象已成為一大突出社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于用各種手段將國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生的國(guó)有收益轉(zhuǎn)化成非國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和非國(guó)有收益等諸多侵害國(guó)有資產(chǎn)案件,應(yīng)成為民事公益訴訟的范圍。二是嚴(yán)重違背社會(huì)道德、損害公序良俗的民事案件。民法通則第7條規(guī)定:“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德,不得損害社會(huì)公共利益,擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”因此,一些民事行為,形式上侵害個(gè)體利益,實(shí)質(zhì)上還損害了公序良俗,破壞了社會(huì)公德,對(duì)這類對(duì)社會(huì)產(chǎn)生較大影響的民事行為,提起民事公益訴訟以保護(hù)良好的社會(huì)道德和維護(hù)良好的公序風(fēng)俗符合民法基本原則。

    三、檢察機(jī)關(guān)的定位

    在現(xiàn)行法律框架下,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)還不能直接成為民事公益訴訟的原告,擔(dān)負(fù)制裁損害社會(huì)公共利益的監(jiān)督者。但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟制度的推進(jìn)中不發(fā)揮作用,檢察機(jī)關(guān)可以充分利用自身職能,發(fā)揮所積累的民事公益訴訟經(jīng)驗(yàn),幫助法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織當(dāng)好原告。

    一是提供線索來(lái)源。檢察機(jī)關(guān)既可以接受社會(huì)舉報(bào)和控告的線索來(lái)源,也可能在自身履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)案件線索,檢察機(jī)關(guān)可以為公益訴訟的順利開(kāi)展提供有益的案件線索。

    二是移交證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)自身履職過(guò)程中自行發(fā)現(xiàn)并依法采取強(qiáng)制措施,如查封、扣押等手段形成的證據(jù),可以移交給其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織作為其提起公益訴訟的證據(jù)和依據(jù),但檢察機(jī)關(guān)不能應(yīng)其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的請(qǐng)求而幫助其固定證據(jù)。

    三是督促起訴,對(duì)于負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為后,不積極、不主動(dòng)地履行監(jiān)管職責(zé),檢察機(jī)關(guān)可以基于法律監(jiān)督者的職責(zé)督促有關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟。

    四是抗訴和再審檢察建議。發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的裁判或調(diào)解書(shū)損害社會(huì)公共利益的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)提出再審檢察建議或者抗訴,不受當(dāng)事人是否申訴的約束。

    (作者為全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家,江西省新余市人民檢察院副檢察長(zhǎng))
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