[ 姚艷萍 ]——(2012-11-7) / 已閱6152次
挪用專項資金的成因及糾防對策淺探
景縣人民檢察院 姚艷萍
隨著公共財政的改革和經濟發(fā)展，國家財政、省財政安排的和社會籌集的專項資金越來越多，挪用、擠占專項資金屢屢成為滋生腐敗現象的溫床和土壤，不能不引起我們的重視。尤其在一些貧困地區(qū)，如國家財政安排的糧食補貼、良種補貼、農業(yè)綜合開發(fā)資金、退耕還林、移民扶貧、救災防汛、教育危改、防病防疫、農田水利、公路建設、住房公積金等專項資金多達數十種，一些財力較差的地區(qū)和部門，常把專項資金視作一種潛在的可用財力，且屢查屢犯。因此，必須采取相應對策，切實加強對專項資金的監(jiān)督和檢查。
一、專項資金緣何成為了"唐僧肉"
近年來，包括住房公積金、養(yǎng)老金、甚至防治艾滋病�？畹仍趦鹊膶ｍ椯Y金屢屢被大量挪用，這么多公共資金成了腐敗分子的個人"提款機"，成了小團體和其他利益小圈子共同分享的"蛋糕"，這使我們不能不追問一句：究竟是什么原因導致專項資金被挪用的呢？筆者認為，主要原因在于"三個不到位"：
一是思想認識不到位。專項資金的管理使用都有嚴格的政策制度規(guī)定，資金使用要求做到專戶存儲、�？顚Ｓ�、單獨建帳、單獨核算、封閉運行。簡而言之，資金跟著項目走，而在這里，由于個別領導和部門負責人法律意識淡薄，缺乏為民辦實事的思想，直接插手干預資金的使用，導致專項資金成為"機動資金"，認為"反正沒裝到自己腰包里"。二是監(jiān)督管理不到位。常常由于項目的實施單位的變化，加之管理權頻繁的移交，客觀上形成了監(jiān)督部門無法對該項目資金的管理使用實施監(jiān)督，造成了無力、無法監(jiān)督的"真空"。而一些財經、審計之類的監(jiān)管，往往是滯后的，突擊檢查多，日常監(jiān)督少；事后監(jiān)督多、事前、事中監(jiān)督少，以至留下監(jiān)督的空白區(qū)，即使過后發(fā)現，也常常是"亡羊補牢"。三是查處力度不到位。由于來自各方面的干擾和影響，即使在事后發(fā)現了問題，也存在處理難、說情求助現象，在追究違法違紀責任人上很難落實，有關責任人及主管領導的利益無法觸動，以致此類現象屢查屢犯。
二、當前挪用、擠占專項資金的特征和現狀
一些地方的單位和部門巧立名目挪用、擠占專項資金，其表現形式主要有五種：一曰"移花接木"。有些部門和單位截留專項資金，私設"小金庫"，用來發(fā)放獎金和各種補貼，甚至用于請客、送禮，任意揮霍，或把專項資金轉移到下屬職能部門，從中報銷與專項資金無關費用。二曰"靈活變通"。把國家下撥和社會籌集的專項資金，如社會保險養(yǎng)老金、住房公積金、扶貧款等轉付別處或用于蓋辦公樓、買小汽車等。三是"弄虛作假"。有的挪用了專項資金后為避免問題暴露，便串通一起，先造假帳、報假發(fā)票，欺上瞞下，企圖蒙混過關。四是"張冠李戴"。有些部門申請兩項或三項專項資金，但做的是同一件事，發(fā)票開具模糊，如農業(yè)綜合開發(fā)專項資金，發(fā)票開的是"移民建設工程款"。五是"公開借用"。少數單位的領導或經手人總是愛打專項資金的主意，打個欠條甚至只是說句另有別用，就沒有還期了。比如對征地補償款發(fā)放，一些經手部門及村干部常以此為由不肯完全發(fā)放。
三、檢查挪用、擠占資金的主要方法
1、直接挪用型。對于獨立核算的專項資金，從賬戶直接列支與專項資金無關的費用。這種檢查方法較為簡單，對不屬于專項資金開支范圍的支出可以直接認定。
2、混用資金間接挪用型。有些單位故意不獨立核算專項資金，各種專項資金與正常經費交織在一起。這類情況檢查起來較麻煩，檢察人員必須通過深入細致的工作，才能夠定性。首先，要摸清各種專項資金的來源數據；其次逐筆核實每項專項資金的支出，理清各種專項資金的結存；再次，核實其銀行賬號和現金的實際結存。如果銀行賬號和現金結存數字遠遠小于專項資金結存數，可根據其差異，確定其挪用資金數額。
3、掛賬型和周轉型挪用。有的單位通過"暫付款"長期掛賬，達到挪用目的。有的由于資金調度困難，采用挪用和歸還專項資金不記賬方式，隱瞞資金運動軌跡。對于掛賬方式挪用，檢察人員要追查資金去向，審查資金是否用于專項資金項目；對于周轉型挪用可通過銀行對賬單記錄來認定挪用的期限和金額。
4、套出資金挪用型。一是對于補償性資金，偽造支出憑證套取現金，再以"其他收入"或掛往來帳形式入賬，然后從中列支費用。有的套出后，形成賬外資金體外循環(huán)。二是對于報賬撥款型資金，沒有施工，提前開據工程發(fā)票，套出資金。對第一種情況檢查人員要細致審查支出憑證，對數額大、金額整，必須高度關注，通過調查經手人、受益人了解實際情況，一般金額大的受益人往往不敢承認資金是自己領取的。對于第二種情況，審查往來賬和"其他收入"看有無來歷不明收入，并通過實地查看工程進度，如果項目沒做，可以直接定性套取資金，進而追查資金下落。
5、張冠李戴及移花接木型。對于這種情況，檢察人員要深入了解，摸清相似建設項目申報情況，逐一落實或稍做延伸，挪用情況便能水落石出。
四、加強專項資金監(jiān)督管理的對策
專項資金引起的大案頻發(fā)，淺層次在于運作和管理上的缺陷，深層次問題是權屬不清，監(jiān)督不力。要有效地遏制挪用、擠占專項資金的違法行為，需要"標本兼治"，尤其是要注意從源頭上預防和治理。
1、加大宣傳力度，堅持信息公開。對專項資金的審批和使用，人們議論關注的焦點之一主要是不夠公開，透明度不高，有"暗箱操作"的嫌疑。同時大量事實也證明，一些腐敗問題往往是在這種狀況下發(fā)生的。因此，要著力增強透明度，在堅持保密制度的前提下，應對專項資金的審批、使用等作必要的公開，并在公開中做到"四要"：一要及時。項目實施前要公開其資金的使用原則、程序和要求，實施過程中要公開資金的使用范圍、進程和結果。二要具體。公布的情況越具體越能堵塞腐敗的縫隙。三要全面。在政策法規(guī)允許的范圍內，可以公開的都要讓其見"陽光"。四要實在。實事求是地公開各種數據，決不能弄虛作假、糊弄群眾。
2、提高監(jiān)管強度，增強權力制約。對專項資金的監(jiān)督和管理要全方位的提高強度。檢察機關和財政、審計部門要聯合起來，形成監(jiān)管合力，重點在于把監(jiān)督的關口前移，要強化專項資金使用前、使用中的監(jiān)督，把突擊性檢查與經常性監(jiān)督結合起來，發(fā)現問題及時糾正。對專項資金要堅持專項管理，對專項支出建立跟蹤檢查制度，確保專項支出使用合理。目前，專項資金的監(jiān)管部門一般是系統(tǒng)內部的下屬部門，要它來監(jiān)管自己的領導，要崽來管爺，往往形同虛設，因此，還應大力疏通各種監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督手段，把它納入專門機構、群眾和上級部門共同監(jiān)管之下。
3、加大懲處力度，嚴肅責任追究。要有效遏制挪用、擠占專項資金中腐敗現象的滋生，就必須加大檢查執(zhí)法力度，嚴懲違法犯罪分子，要把專項資金的使用納入各級領導黨風廉政建設的重要工作目標，進行全程管理。要制定專項資金違法違規(guī)責任追究制度，對挪用、擠占專項資金及由于嚴重失職和官僚主義造成的重大損失浪費等問題予以嚴肅查處，并依法追究部門和單位領導及直接責任人的責任，同時加強對專項資金管理人員的黨風廉政教育，增強其拒腐防變的免疫力。
單位：景縣人民檢察院
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