[ 姚艷萍 ]——(2012-11-12) / 已閱10213次
涉農惠農領域貪污賄賂犯罪的法律適用
【作者】：景縣人民檢察院 姚艷萍
【關鍵詞】：涉農惠農領域貪污賄賂犯罪特點 原因 法律適用 犯罪預防
近年來，隨著國家對“三農”投入的增加，農村經濟迅猛發展，同時，由于“村官”權利的不斷增大，其利用手中職權進行貪污、受賄等犯罪活動的現象屢見不鮮，嚴重損害了農民群眾的合法權益，破壞了農村經濟的發展秩序，為了切實維護農民的利益，檢察機關充分發揮職能作用加強涉農犯罪預防工作就成了一項當前重要任務。而我國對涉農領域的犯罪的法律規定并不全面細致經常出現法律的空白和漏洞，因此查處惠民領域的職務犯罪時的法律適用就成為了問題關鍵。
一、涉農惠農職務犯罪的主要特點
（一）犯罪主體特點職務級別較低
隨著農村城鎮化和新農村建設的不斷深入，涉農貪污賄 賂犯罪涉及領域廣，主要發生在農村水利工程、土地開發整 理的招標投標、建設新農村的民房改造項目、發包分包、質 量監督驗收、工程款撥付等環節。犯罪主體涉及不同的多個 部門，職務級別較低，多為科級以下以及村組織人員。他們 都是在履行公務中利用職務之便，對其經手的涉農項目進行 貪污、接受賄賂。例如某村黨支部書記蘇某在任本村黨支部書記期間，利用職務便利，擅自將農業稅款、退耕還林款、土地征用補償費款共計51280元據為己有，予以貪污。我院在查辦這一案過程中發現，該村所在的鎮在農村財務管理、基層民主建設以及土地確認權等方面存在問題，
（二）犯罪呈現集團化趨勢
涉農貪污賄賂犯罪的群體性腐敗案屢見不鮮，辦一案， 帶一串，挖一窩。有的是村支書和村委主任合伙貪污，有的 是村委班子成員集體作案，甚至有鄉鎮干部和村委主任合謀 集體腐敗。他們為了牟取非法利益，聯手作案，集體合謀， 以各種名義，共同貪污涉農款項，使犯罪主體由個人向群體 發展。比如2009年底，我院在市院反貪局的帶領下，偵破的景縣農業局單位受賄、受賄、對單位行賄一案，立案1件9人，涉案金額100余萬元，為涉農賄賂大案。本來對于涉農款項，每個項目一般都涉及到多個環節，牽涉的單位、人員也很多，可以相互制衡，起到層層監管之效，然而由于人人想從國家利益中各分一杯羹，非法利益的“整合”使監管變成了一紙空文。
（三）犯罪后果影響惡劣，易引發群體上訪
在涉農貪污賄賂犯罪案件中，鄉鎮、村干部的經濟犯罪 比其他國家工作人員犯罪具有更大的危害性。這些人雖然關 小職微，權力有限，然而一旦蛻變，危害極大，所產生的負 面影響極為深遠，不但直接侵害了廣大農民的合法利益，而 且嚴重損害了政府的形象，容易引發村民集體上訪等群體事 件，不利于新農村和諧發展和穩定。
因此，預防涉農貪污賄賂犯罪時促使新農村建設快速、健康、和諧穩定發展的有效保障，必須切實加強這項工作。
二、涉農惠農職務犯罪的原因
涉農職務犯罪的原因是復雜的其根本原因是我國農村經濟還不夠發達而涉農職務犯罪又是制約經濟發展的毒瘤。要想鏟除這顆毒瘤還要從多方面分析。
（一）村務不夠公開
有些地方村級管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不夠。按照《村民委員會組織法》的規定，村委會應當定期將村務公開，其中包括財務收支情況、宅基地審批事項等。但實際上，有的“村官”為謀取私利方便，不想讓群眾了解村務、政務和財務；有的“村官”思想上害怕群眾知道多了不利于工作，應該讓群眾明白的事情卻暗箱操作。
（二）權利過分集中
在基層農村,大權仍集中在村黨支部書記和村委會主任等個別人或少數人手中,因此,行賄者便將目標盯住了大權在握的主要“村官”,這批能拍板定音的村支書、村委會主任,一旦經受不住誘惑,便會陷入金錢的泥潭,淪為人民的罪人。甚至有的集黨、政、企大權于一身,大小事情由其說了算,權力的過度集中使他們作案時有恃無恐。有權力的地方就會滋生腐敗,沒有制約的權力必然產生腐敗。
（三）自身素質不高
一是文化層次較低,大多是初中及初中以下文化。其次是法律意識較差,法制觀念淡薄,尤其是部分村干部,受文化教育程度的局限,即使是“村官”,他們對貪污受賄要受到黨紀、國法制裁也都知曉,但在日常交往中,尤其是在收受好處費時,何謂收受賄賂,何謂正常人情往來,往往又劃不清界限,有的“村官”竟還以“我為你辦事,你給我好處”兩廂情愿為由,肆意實施受賄犯罪。
（四）內外監督軟弱
一是農村基層管理和監督職能組織沒有很好地發揮其內部監督作用，上級職能部門監督無力。如白條入帳現象在村組帳目中依然存在，審查人員對此無可奈何。二是縱向監督軟弱。一些上級主管部門對村級集體資金的使用和分析沒有進行嚴格審批。三是橫向監督虛化。一些村級集體經濟的支配由村里書記、主任少數人說了算其他人員不敢提意見也不敢反映，起不到應有的相互監督、相互制約作用。四是對村干部的貪污、挪用等問題一些知情群眾懾于這些人的權勢敢怒不敢言害怕招來報復。
（五）財務管理混亂
一些農村的財務管理比較混亂，無帳、片帳現象雖然已逐步消滅，包帳、白條入帳等在村級財務帳目中仍相當嚴重。一是村干部利用白條自批自支的現象存在。二是財務狀況公開程度不夠，收支缺乏透明度，理財小組把關不嚴格。三是財會人員不專業，缺乏執行財務制度的自覺性和原則性，對村干部言聽計從成為村干部貪污、挪用公款犯罪的幫手，有的甚至與村干部共同作案。
（六）經濟待遇偏低
引發村干部犯罪的重要因素之一是村干部待遇偏低，造成村干部心理失衡。相對黨、政機關和其他事業單位工作人員的工資待遇而言，村干部的待遇相對較低而工作壓力較大，付出與所得不符。同時，農村醫療、養老的保障滯后，村干部后顧之憂在不發達地區嚴重存在。
三、涉農惠農職務犯罪的法律適用
一犯罪主體的認定問題。從農村基層組織的狀況看由于基層黨務、公務、村務和經濟事務等均由村支部、村委會等組織承擔有時任職可能交叉甚至分工界限不明確尤其是村黨支部在村事務中不論黨務、公務均起絕對領導作用村書記才是村里的主要負責人故適用刑法時必須結合憲法、村民委員會組織法和其他相關法律規范性文件一并把握其刑事立法和立法解釋的精神。本人認為黨支部人員屬于立法解釋規定中所指的基層組織人員。
二從事公務的認定問題。村公務有三種情況依法協助人民政府從事公務、村內自治事務與村級經營活動。依法協助公務全國人大立法解釋將其限制在七項范圍之內。這七項依照法律從事公務的人員包括⑴救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理⑵社會捐助公益事業款物的管理⑶國有土地的經營和管理⑷土地征用補償費用的管理⑸代征、代繳稅款⑹有關計劃生育、戶籍、征兵工作⑺協助人民政府從事的其他行政管理工作。其實質是村基層組織協助人民政府從事行政管理工作。惟有在這七項事務中才存在依法從事公務的可能因而才可能成立貪污受賄犯罪。除了這七項貪污受賄犯罪不能成立村民自治范圍內的事務是指人大立法解釋的七項事務之外的非經營性質的村內公益事業和公益服務等自治事項既非協助政府從事行政管理亦非企業經營性質的村自治事務建設和公益服務活動。 根據以上法律精神在處理涉及農村基層組織人員職務犯罪案件時應當將三種組織黨支部、村民委員會、合作社與三種職務公務、自治事務、經營事務排列組合然后決定當事人的行為應當使用哪一法律認定行為性質。只有村委會基層組織協助政府從事公務活動時基層組織人員利用職務實施的行為才能根據刑法和立法解釋認定貪污受賄類犯罪而村基層組織人員在集體經濟組織進行的經營性活動中利用管理或者從事經營活動的職務便利而犯罪的認定職務侵占、挪用資金和非國家工作人員受賄罪。 黨支部和村民委員會人員在非公務非經營的公益工作中利用職務之便侵吞財物、挪用資金的可以成立職務侵占罪和挪用資金罪在非公務非商務的活動中即辦理村自治事務的過程中發生的村基層組織人員權錢交易的行為根據刑法規定受刑法時效約束、在法定追溯時效期限內屬于法無明文規定的情況按照罪行法定原則應當認定為無罪。最高人民檢察院關于貫徹執行《全國人民代表大會常務委員會關于中華人民共和國刑法第九十三條第二款的解釋》的通知第三條規定“對村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經營、管理活動不能使用解釋的規定。” 如果檢察機關在查處村基層組織人員職務犯罪案件時，遇到村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的事務如經營、管理活動時發生的案件不能適用《解釋》的規定時，可以在查明事實后，根據行為性質如果涉嫌其他犯罪的，移交公安機關查處；如果因法無明文規定不構成犯罪的，可在查明事實后向基層政府提出檢察建議，按照村民委員會組織法和其他法律法規處理。
四、涉農惠農職務犯罪的預防對策
涉農惠農職務犯罪不利于農村的穩定,也嚴重影響 “和諧”社會的建設,因此,有必要建立一套有效的涉農惠農職務犯罪預防機制:
（一）加強農村基層組織建設
要針對傳統觀念下村干部知識更新不快，創新意識不強，開拓進取后勁不足的現狀，大膽突破村干部選用的常規模式，打破地域、行業、身份界限，面向社會選拔人才，作為村干部后備人選推薦。一是推薦優秀退武軍人擔任村干部。發揮退武軍人見識廣、辦事果斷、個人性格堅毅，在部隊學有一技之長的優點，帶領全體村民同心同德、艱苦創業。二是在農村經濟能人中推薦選拔村干部。注重從政治素質較高的農村致富能手、個體經營大戶中培養選拔。利用他們辦過實體，懂經濟管理，有較多生意合作伙伴的優勢，帶動、壯大集體經濟，帶領全體村民共同富裕。三是啟動“一村一名大學生”工程。注重推薦愿意回農村發展的優秀大中專畢業生擔任村干部，充分發揮他們的知識優勢、技術優勢，幫助村級組織理思路、謀發展、辦實事。四是從機關事業單位中推薦選派村干部，當“下掛”支書，幫助經濟薄弱村建強領導班子。選派那些政治素質好，工作能力強、有業務專長的鄉鎮機關干部到經濟薄弱村任職，夯實村干部隊伍。
（二）加強思想、法制教育
一要加強業務知識培訓。有計劃、有針對性地對村干部進行文化知識、財務知識、法律知識培訓，改變目前農村干部學歷相對偏低、財務知識不懂、法制觀念淡薄，難以適應新形勢的現狀，不斷提高其政策水平和法律意識，讓其明白自己手中的權力來自人民，屬于人民，權力應服務于人民。二要廣泛開展警示教育。利用新聞媒體及時曝光一批違法違紀村干部，起到震懾作用；深入剖析幾個典型案例，組織村干部進行討論，使他們從中吸取教訓；三要有針對性地開展談心活動。對村干部在工作中出現苗頭性、傾向性問題，鄉鎮主要領導及紀檢部門要及時找其談話談心，及時提醒、敲警鐘。四要規范黨內組織生活。
（三）加強權力監督機制
要施行群眾監督和上級檢查相結合。一是必須增強基層單位工作的透明度讓群眾享有知情權、發言權，推行村務公開、財務公開。特別是在土地轉讓、出租、承包、工程發包等問題上在作出重大決策前要廣泛征求群眾意見傾聽群眾呼聲接受群眾監督。二是鄉鎮經管、審計等部門經常下村檢查，做到有案抓查處，無案抓預防，把農村干部職務犯罪消滅在萌芽階段。
（四）落實提高村官待遇
一要適當增加村干部固定工資，統一由財政負擔，固定工資應與基層黨政機關一般干部持平，并建立定期增資機制，確保村干部工資不拖延、不折扣、不挪用。二要建立起激勵措施，對村級工作搞得好的村干部，要予以獎勵，對村級經濟上了臺階的，要設立貢獻獎，對因工作不力，導致村級經濟下降，村民生活水平滑坡的村干部，要給予一定經濟處罰。三要給每位村干部辦理醫保和養老保險，由國家財政、地方財政和個人各負擔一部分，解除村干部的后顧之憂，使村干部一心一意帶領廣大村民奔向小康之道。只有農村經濟得到較快發展，農民普遍富裕起來，村干部的待遇提高了，收入有保障，村干部職務犯罪才能得到較好解決。就當前而言，關鍵是抓好農業產業結構調整、農村經濟組織建設等重點工作，凝聚人心，盡快改變農村面貌，讓村民對新農村建設充滿希望、有盼頭，使村干部成為農村共同富裕的帶頭人、發展生產的引路人、維護穩定的堅強核心，從根本上解決村干部職務犯罪。
（五）加大打擊預防力度
針對農村干部犯罪較為突出的現狀，在加大查辦村級干部貪污、受賄、挪用公款等職務犯罪的同時，充分發揮紀檢、監察、信訪工作的作用，重視農民的舉報和上訪內容。對農村基層干部職務經濟違法犯罪案件，發現一件查處一件。特別對群眾意見大多次上訪影響穩定的大案、要案，堅決從快查處，依法嚴肅處理，并將處理結果向群眾反饋。對不構成犯罪的違紀案件，既要將查辦結果向群眾說明情況，同時也要給人民群眾一個滿意的答復。為維護農村社會治安、穩定民心、增加農民收入和經濟發展創造一個良好的法治環境。
檢察日報 法制網
