[ 周萬春 ]——(2012-11-13) / 已閱6843次
公共利益是現(xiàn)代行政之目的，也是行政法能夠成為部門法的重要基礎(chǔ)，因而在行政法當(dāng)中具有極為重要的地位。行政法中的公共利益，不但限定了公民所擁有的權(quán)利界限，而且也為行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使明確了法律規(guī)范。為此，應(yīng)當(dāng)在立法、行政及司法等環(huán)節(jié)上對(duì)行政法中的公共利益進(jìn)行界定，從而保障行政法中的公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)。本文旨在對(duì)公共利益的概念進(jìn)行界定，繼而探討行政法視野下實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益平衡的制度建設(shè)，并提出行政法視野下維護(hù)公共利益的對(duì)策選擇。
一、公共利益的概念界定
一是公共，表示為公眾所有，是公共利益的重心。人作為一種社會(huì)群體，具有極強(qiáng)的流動(dòng)性，在某一范圍之內(nèi)占據(jù)多數(shù)的勢(shì)力集團(tuán)經(jīng)過人口流動(dòng)，就有可能形成另外的集團(tuán)，而公共利益也會(huì)得以改變。由此可見，公共自有其相對(duì)性，而相對(duì)性正是公共利益之所以不確定的原因。二是利益，從哲學(xué)上看，主要表現(xiàn)為某一特定課題對(duì)于主體所具有的意義，并為主體自身或其他評(píng)價(jià)者承認(rèn)對(duì)于有關(guān)主體之存在具有價(jià)值。可見，利益的不確定性或利益自身的特性是相互聯(lián)系的，而該特性之形成又取決于課題、主體及主、客體間的關(guān)系。綜上，公共利益是在一定范圍內(nèi)，由具有共同價(jià)值取向的多數(shù)人之利益要求而確定的，確定的關(guān)鍵不在于一定范圍的確定上，而在于范圍內(nèi)多數(shù)人之確定。這就造就了公共利益具有不確定性。這種不確定主要表現(xiàn)為利益內(nèi)容具有不確定、受益對(duì)象具有不確定性這兩個(gè)方面。
二、行政法視野下實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益平衡的制度建設(shè)
（一）建立公共利益和個(gè)人利益相互平衡的聽證制度。公共利益之本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)與維護(hù)社會(huì)中各位成員的基本禮儀。因此，要確定何為公共利益，就要在決策的過程中傾聽每一個(gè)人的呼聲與意愿。假如社會(huì)當(dāng)中的每一個(gè)成員都能將個(gè)人意愿公開而直接地表達(dá)出來，并能被決策者們所采用，那就是真正地體現(xiàn)出公共利益之內(nèi)涵。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)操作層面來考慮，真正傾聽每一位成員的聲音，關(guān)注社會(huì)共同體當(dāng)中每一位成員的實(shí)際意愿，從而實(shí)現(xiàn)每一位成員的利益。這對(duì)于一個(gè)決策者來說是不可能的。但是，這并不能成為領(lǐng)導(dǎo)者在決策過程中“關(guān)門”制定政策的理由。建立聽證制度，通過有代表性地聽取每位社會(huì)成員的呼聲和意愿，賦予當(dāng)事人就一些重要事實(shí)表達(dá)自身意見的良機(jī)，并將這些意見與呼聲有機(jī)融合到公共利益的決策機(jī)制之中。
（二）建立公共利益和個(gè)人利益互相平衡的協(xié)商制度。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，即使是能夠真正體現(xiàn)每一位成員利益的公共利益，它和個(gè)人利益之間也會(huì)存在這樣或者那樣的沖突。這是因?yàn)楣怖嫠婕暗倪�是每一位成員的切身利益。在要求個(gè)人或者少數(shù)人犧牲其自身利益而去服從公共利益時(shí)，不免就會(huì)發(fā)生難以預(yù)見的沖突，而協(xié)商機(jī)制則是緩和這一矛盾的理想選擇。由于在協(xié)商過程中，公共意志得到了有效整合，公共利益也能得到合理的表達(dá)，社會(huì)當(dāng)中的每一個(gè)成員都能根據(jù)公共信息及個(gè)人判斷對(duì)個(gè)人利益和公共利益形成共識(shí)，并緩和個(gè)人利益和公共利益之間的矛盾，讓公共利益能夠更好地符合各成員之利益。
（三）建立合理的法律確定制度。當(dāng)社會(huì)中的每一位成員利益都能表達(dá)出來，而且成員對(duì)于公共利益之認(rèn)識(shí)已達(dá)到相當(dāng)共識(shí)，那就很有必要通過社會(huì)成員進(jìn)行表決，把公共利益通過法律之形式加以確定。誠(chéng)然，因?yàn)楣怖姹旧硎鞘謴?fù)雜的，在法律界定其內(nèi)容的時(shí)候，不但要包括法律明文規(guī)定的各項(xiàng)利益，而且還應(yīng)包括法律原則之規(guī)定，這就需要在具體實(shí)踐中依據(jù)法律之規(guī)定，并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)證。
三、行政法視野下維護(hù)公共利益的對(duì)策選擇
（一）立法機(jī)關(guān)運(yùn)用立法程序以確認(rèn)公共利益。公共利益之界定權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人民群眾手中，這是因?yàn)椋挥腥嗣褡约海拍苤篮螢樽陨砉餐妫参┯腥嗣癫攀枪怖嬷凶顬闄?quán)威的決定者，而由公眾自行來決定公共利益內(nèi)容的最佳形式，莫過于有人民代表機(jī)關(guān)或者代議機(jī)構(gòu)來制定出法律。所以，唯有立法機(jī)關(guān)才能以立法形式設(shè)定公共利益的具體條款。因?yàn)楣怖嫱邆淞瞬淮_定性與相對(duì)性，在應(yīng)用中容易被濫用，甚至曲解。立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)要盡可能地將公共利益內(nèi)容加以具體化，讓人民群眾能通過相關(guān)法律規(guī)范來明確公共利益的具體內(nèi)容和目的。與此同時(shí)，立法機(jī)關(guān)在確定公共利益條款過程中，應(yīng)當(dāng)全面征求與聽取各方的意見，考慮與權(quán)衡各個(gè)社會(huì)群體的切身利益，最終建立起一種相對(duì)較為完善的法律規(guī)范。
（二）行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政程序以實(shí)現(xiàn)公共利益。行政機(jī)關(guān)應(yīng)要嚴(yán)格地執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)范，通過個(gè)案，把公共利益加以具體化，并最終確定下來，從而具體實(shí)現(xiàn)公共利益。但是，因?yàn)楣怖嬖谛姓兴婕暗拿媸謴V，只靠立法無法做出十分詳盡之規(guī)定，這也就賦予行政機(jī)關(guān)以十分大的空間，造成行政機(jī)關(guān)在具體公共利益確定上擁有十分大的自由裁量權(quán)。對(duì)于這一實(shí)體之中的不確定性，一定要運(yùn)用完整而正當(dāng)?shù)姆沙绦蚣右詮浹a(bǔ)，主要應(yīng)包括決策公開程序、公共調(diào)查與咨詢程序、通知程序、聽證程序及補(bǔ)償程序等各類程序。通過以上程序規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的決策與執(zhí)行過程變得公開而透明，能夠切實(shí)保障相對(duì)人所具有的知情權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)及補(bǔ)償權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。以此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在使用公共利益限制時(shí)，要嚴(yán)格遵循比例原則作出利益衡量。
（三）司法機(jī)關(guān)運(yùn)用司法程序以確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于不確定概念之解釋與適用，曾經(jīng)被認(rèn)為是屬于行政機(jī)關(guān)可進(jìn)行自由裁量之范疇。司法機(jī)關(guān)要更加尊重行政權(quán)力，不應(yīng)對(duì)其解釋與適用實(shí)行審查。但是，隨著當(dāng)今時(shí)代之發(fā)展，這一觀念已發(fā)生了新的變化：法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不確定法律概念這一解釋，可以沒有限制地進(jìn)行審查，并且不受行政機(jī)關(guān)解釋的拘束。在法律還沒有對(duì)公共利益進(jìn)行具體規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)通過自由裁量權(quán)及相關(guān)行政程序，以確定共公共利益。當(dāng)相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)所作出的決定不服從時(shí)，法律一定要賦予其進(jìn)行訴訟之權(quán)利，并通過司法程序，對(duì)公共利益進(jìn)行最后確認(rèn)。在司法審查的過程中，法院應(yīng)當(dāng)采取綜合權(quán)衡的方式，以公共利益來限制公民權(quán)利之目的、必要性、內(nèi)容及限制程度，同時(shí)還有被限制的公民權(quán)利之種類和性質(zhì)等多種因素，以此來判斷這一公共利益是否真正符合立法之要求，行政機(jī)關(guān)所實(shí)際擁有的自由裁量權(quán)是否會(huì)被濫用。運(yùn)用司法程序以確認(rèn)公共利益，主要通過個(gè)案，讓公共利益得以具體的實(shí)現(xiàn)。
總的來說，公共利益不僅為公民權(quán)利設(shè)置了界限，而且也為行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力設(shè)置了邊界。因?yàn)楣怖婢哂胁淮_定性，因而行政機(jī)關(guān)具有很大的裁量空間。為了避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)盜用公共利益的名義來謀取非公共利益，應(yīng)著力在立法、行政執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)進(jìn)行制約，從而切實(shí)維護(hù)公共利益。
（作者單位：江蘇省淮安市清河區(qū)人民法院）
