[ 周萬春 ]——(2012-11-13) / 已閱7129次
公共利益是現(xiàn)代行政之目的，也是行政法能夠成為部門法的重要基礎(chǔ)，因而在行政法當中具有極為重要的地位。行政法中的公共利益，不但限定了公民所擁有的權(quán)利界限，而且也為行政機關(guān)的權(quán)力行使明確了法律規(guī)范。為此，應當在立法、行政及司法等環(huán)節(jié)上對行政法中的公共利益進行界定，從而保障行政法中的公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)。本文旨在對公共利益的概念進行界定，繼而探討行政法視野下實現(xiàn)公共利益和個人利益平衡的制度建設(shè)，并提出行政法視野下維護公共利益的對策選擇。
一、公共利益的概念界定
一是公共，表示為公眾所有，是公共利益的重心。人作為一種社會群體，具有極強的流動性，在某一范圍之內(nèi)占據(jù)多數(shù)的勢力集團經(jīng)過人口流動，就有可能形成另外的集團，而公共利益也會得以改變。由此可見，公共自有其相對性，而相對性正是公共利益之所以不確定的原因。二是利益，從哲學上看，主要表現(xiàn)為某一特定課題對于主體所具有的意義，并為主體自身或其他評價者承認對于有關(guān)主體之存在具有價值。可見，利益的不確定性或利益自身的特性是相互聯(lián)系的，而該特性之形成又取決于課題、主體及主、客體間的關(guān)系。綜上，公共利益是在一定范圍內(nèi)，由具有共同價值取向的多數(shù)人之利益要求而確定的，確定的關(guān)鍵不在于一定范圍的確定上，而在于范圍內(nèi)多數(shù)人之確定。這就造就了公共利益具有不確定性。這種不確定主要表現(xiàn)為利益內(nèi)容具有不確定、受益對象具有不確定性這兩個方面。
二、行政法視野下實現(xiàn)公共利益和個人利益平衡的制度建設(shè)
�。ㄒ唬┙⒐怖婧蛡�人利益相互平衡的聽證制度。公共利益之本質(zhì)在于實現(xiàn)與維護社會中各位成員的基本禮儀。因此，要確定何為公共利益，就要在決策的過程中傾聽每一個人的呼聲與意愿。假如社會當中的每一個成員都能將個人意愿公開而直接地表達出來，并能被決策者們所采用，那就是真正地體現(xiàn)出公共利益之內(nèi)涵。當然，從現(xiàn)實操作層面來考慮，真正傾聽每一位成員的聲音，關(guān)注社會共同體當中每一位成員的實際意愿，從而實現(xiàn)每一位成員的利益。這對于一個決策者來說是不可能的。但是，這并不能成為領(lǐng)導者在決策過程中“關(guān)門”制定政策的理由。建立聽證制度，通過有代表性地聽取每位社會成員的呼聲和意愿，賦予當事人就一些重要事實表達自身意見的良機，并將這些意見與呼聲有機融合到公共利益的決策機制之中。
�。ǘ┙⒐怖婧蛡�人利益互相平衡的協(xié)商制度。現(xiàn)實當中，即使是能夠真正體現(xiàn)每一位成員利益的公共利益，它和個人利益之間也會存在這樣或者那樣的沖突。這是因為公共利益所涉及的還是每一位成員的切身利益。在要求個人或者少數(shù)人犧牲其自身利益而去服從公共利益時，不免就會發(fā)生難以預見的沖突，而協(xié)商機制則是緩和這一矛盾的理想選擇。由于在協(xié)商過程中，公共意志得到了有效整合，公共利益也能得到合理的表達，社會當中的每一個成員都能根據(jù)公共信息及個人判斷對個人利益和公共利益形成共識，并緩和個人利益和公共利益之間的矛盾，讓公共利益能夠更好地符合各成員之利益。
�。ㄈ┙⒑侠淼姆纱_定制度。當社會中的每一位成員利益都能表達出來，而且成員對于公共利益之認識已達到相當共識，那就很有必要通過社會成員進行表決，把公共利益通過法律之形式加以確定。誠然，因為公共利益本身是十分復雜的，在法律界定其內(nèi)容的時候，不但要包括法律明文規(guī)定的各項利益，而且還應包括法律原則之規(guī)定，這就需要在具體實踐中依據(jù)法律之規(guī)定，并結(jié)合實際情況進行認證。
三、行政法視野下維護公共利益的對策選擇
�。ㄒ唬┝⒎C關(guān)運用立法程序以確認公共利益。公共利益之界定權(quán)應當掌握在人民群眾手中，這是因為，只有人民自己，才能知道何為自身共同利益，也惟有人民才是公共利益中最為權(quán)威的決定者，而由公眾自行來決定公共利益內(nèi)容的最佳形式，莫過于有人民代表機關(guān)或者代議機構(gòu)來制定出法律。所以，唯有立法機關(guān)才能以立法形式設(shè)定公共利益的具體條款。因為公共利益往往具備了不確定性與相對性，在應用中容易被濫用，甚至曲解。立法機關(guān)在進行立法時，應當要盡可能地將公共利益內(nèi)容加以具體化，讓人民群眾能通過相關(guān)法律規(guī)范來明確公共利益的具體內(nèi)容和目的。與此同時，立法機關(guān)在確定公共利益條款過程中，應當全面征求與聽取各方的意見，考慮與權(quán)衡各個社會群體的切身利益，最終建立起一種相對較為完善的法律規(guī)范。
�。ǘ┬姓䴔C關(guān)運用行政程序以實現(xiàn)公共利益。行政機關(guān)應要嚴格地執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)范，通過個案，把公共利益加以具體化，并最終確定下來，從而具體實現(xiàn)公共利益。但是，因為公共利益在行政之中所涉及的面十分廣，只靠立法無法做出十分詳盡之規(guī)定，這也就賦予行政機關(guān)以十分大的空間，造成行政機關(guān)在具體公共利益確定上擁有十分大的自由裁量權(quán)。對于這一實體之中的不確定性，一定要運用完整而正當?shù)姆沙绦蚣右詮浹a，主要應包括決策公開程序、公共調(diào)查與咨詢程序、通知程序、聽證程序及補償程序等各類程序。通過以上程序規(guī)定，使行政機關(guān)對公共利益的決策與執(zhí)行過程變得公開而透明，能夠切實保障相對人所具有的知情權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)及補償權(quán)等各項權(quán)利。以此同時，行政機關(guān)在使用公共利益限制時，要嚴格遵循比例原則作出利益衡量。
�。ㄈ┧痉C關(guān)運用司法程序以確保公共利益的實現(xiàn)。對于不確定概念之解釋與適用，曾經(jīng)被認為是屬于行政機關(guān)可進行自由裁量之范疇。司法機關(guān)要更加尊重行政權(quán)力，不應對其解釋與適用實行審查。但是，隨著當今時代之發(fā)展，這一觀念已發(fā)生了新的變化：法院對于行政機關(guān)的不確定法律概念這一解釋，可以沒有限制地進行審查，并且不受行政機關(guān)解釋的拘束。在法律還沒有對公共利益進行具體規(guī)定的情況下，應當由行政機關(guān)通過自由裁量權(quán)及相關(guān)行政程序，以確定共公共利益。當相對人對于行政機關(guān)所作出的決定不服從時，法律一定要賦予其進行訴訟之權(quán)利，并通過司法程序，對公共利益進行最后確認。在司法審查的過程中，法院應當采取綜合權(quán)衡的方式，以公共利益來限制公民權(quán)利之目的、必要性、內(nèi)容及限制程度，同時還有被限制的公民權(quán)利之種類和性質(zhì)等多種因素，以此來判斷這一公共利益是否真正符合立法之要求，行政機關(guān)所實際擁有的自由裁量權(quán)是否會被濫用。運用司法程序以確認公共利益，主要通過個案，讓公共利益得以具體的實現(xiàn)。
總的來說，公共利益不僅為公民權(quán)利設(shè)置了界限，而且也為行政機關(guān)行政權(quán)力設(shè)置了邊界。因為公共利益具有不確定性，因而行政機關(guān)具有很大的裁量空間。為了避免出現(xiàn)行政機關(guān)盜用公共利益的名義來謀取非公共利益，應著力在立法、行政執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)進行制約，從而切實維護公共利益。
�。ㄗ髡邌挝唬航K省淮安市清河區(qū)人民法院）
