[ 盧甫霖 ]——(2012-11-13) / 已閱8142次
論文提要：
我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。相應(yīng)的，土地所有權(quán)也分為全民所有制（國(guó)家所有制）和集體所有制。十分珍惜，合理利用土地法和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。在審判實(shí)踐中，土地權(quán)屬行政案件是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相對(duì)人之間最容易發(fā)生爭(zhēng)議從而引起行政訴訟的一個(gè)導(dǎo)源。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這說(shuō)明，合法性審查是行政訴訟的基本原則之一，明晰土地權(quán)屬，是土地行政案件合法審查的主要內(nèi)容。本文試圖從法律角度出發(fā)，結(jié)合土地權(quán)屬行政案件的特點(diǎn)，對(duì)這一問(wèn)題作一初步探討。
關(guān)鍵詞：土地權(quán)屬 行政案件 合法審查
土地權(quán)屬就是指土地的所有權(quán)和使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的歸屬。從法律意義上來(lái)講，具體的土地所有權(quán)和使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利是一種主體明確的權(quán)利，其本身內(nèi)容即含有土地的所有者和使用者。所以，也可以說(shuō)土地權(quán)屬就是指土地的所有權(quán)和使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利，簡(jiǎn)稱地權(quán)。地權(quán)是具有法律意義的概念，即：第一、土地的所有權(quán)和使用權(quán)必須經(jīng)依法確定；第二、土地所有權(quán)和使用權(quán)必須依法行使；第三、依法確認(rèn)的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)。土地的特征具有：排他性、主體特定性、分離性、合法性和有效性。在審判實(shí)踐中，土地權(quán)屬行政案件是行政機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)相對(duì)人之間最容易發(fā)生爭(zhēng)議從而引法行政訴訟的一個(gè)導(dǎo)源。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這說(shuō)明，合法性審查是行政訴訟的基本原則之一。在土地權(quán)行政案件中合法性審查中應(yīng)包含有合理性審查。通過(guò)司法審查，規(guī)范土地依法使用，保護(hù)合法使用土地，制裁違法用地行為，健全和完善我國(guó)土地使用制度，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建小康和諧社會(huì)，具有現(xiàn)實(shí)歷史意義。
一、土地權(quán)屬的特征、糾紛產(chǎn)生及原因
土地權(quán)屬糾紛主要是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)糾紛。土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的體現(xiàn)，是土地所有者依法對(duì)土地實(shí)行占有、使用、收益和依照法律作出處分并排除他人干涉的權(quán)利。我國(guó)土地所有權(quán)是以社會(huì)主義公有制為前提的，土地為國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。我國(guó)土地所有權(quán)建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，它在法律上具有以下特征：一是土地所有權(quán)是通過(guò)國(guó)家制定法律、法令和其他規(guī)范性文件作出的規(guī)定來(lái)行使的；二是土地所有權(quán)是一項(xiàng)專有權(quán)，其所有權(quán)主體是特定的。國(guó)有土地所有權(quán)是國(guó)家，農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體。除國(guó)家和農(nóng)民集體外、任何組織或個(gè)人都不能成為土地所有權(quán)主體：三是土地所有權(quán)具有排他性。土地所有人在不違反法律和第三人權(quán)益的范圍內(nèi)，有自由處分權(quán)，并排除他人的一切干涉。但這種排他權(quán)須受國(guó)家法令的限制；四是土地所有權(quán)有朔及力。土地為他人非法占有時(shí)，無(wú)論轉(zhuǎn)入何人或?yàn)楹谓M織控制，所有權(quán)人都可以向他主張權(quán)利；五是國(guó)家和集體土地所有者的利益是間接實(shí)現(xiàn)的。土地使用權(quán)是指使用人根據(jù)法律、文件、合同的規(guī)定，在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家或集體所有的土地，享有占有、使用和收益及部分處分的權(quán)利。土地使用權(quán)可分為兩類，一類是土地所有人對(duì)自己擁有的土地所享有的使用權(quán)，稱之為所有權(quán)能使用權(quán)或所有人的使用權(quán)；另一類是非土地所有權(quán)人對(duì)土地享有的權(quán)利，稱為與所有權(quán)相分離的使用權(quán)或稱非所有人的使用權(quán)。土地使用權(quán)的法律特征：一是土地使用權(quán)的主體是特定的；二是土地使用權(quán)屬具有穩(wěn)定性；三是土地使用權(quán)屬于地面；四是土地使用權(quán)是一種特定使用權(quán)。目前，我國(guó)土地使用權(quán)可分為城鎮(zhèn)土地使用權(quán)和農(nóng)村集體使用權(quán)兩大類。
我國(guó)社會(huì)主義所有制有兩種形式：一種是全民所有制，一種是勞動(dòng)群眾集體所有制。相應(yīng)的，我國(guó)土地公有制也有兩種形式：國(guó)家所有制和集體所有制。國(guó)有土地使用權(quán)，是指中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個(gè)人，依照法律規(guī)定取得對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地的占有、開發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是單一的土地?zé)o償使用制度，隨著改革開放政策的實(shí)施，對(duì)土地使用進(jìn)行不斷的探索及試行，特別是1988年4月，七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案第二條規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月全國(guó)人大常委會(huì)作出了〈〈關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的規(guī)定〉〉，增加規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。國(guó)有土地有償使用具體辦法，有國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。此后，國(guó)務(wù)院于1990年5月9號(hào)發(fā)布了〈〈中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〉〉，至此，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度得以確立，并走上了法制化、規(guī)范化軌道。
我國(guó)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，是在土地私人所有制的基礎(chǔ)上改造而形成的，即經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社后逐步實(shí)現(xiàn)的。與國(guó)有土地所有權(quán)相比，集體土地所有權(quán)具有以下特征：〈1〉權(quán)利主體多樣化。屬于農(nóng)村集體的土地，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。〈2〉所有權(quán)客體的限制性。依照〈〈中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法〉〉的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，地表或地下礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或土地使用權(quán)不同而改變。即集體經(jīng)濟(jì)組織不得對(duì)屬于集體所有的土地的地表或地下礦產(chǎn)資源主張權(quán)利。另外，集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅限于國(guó)家征用，即只能從集體流向國(guó)家，禁止集體之間轉(zhuǎn)讓、買賣土地。
我國(guó)現(xiàn)行實(shí)施土地所有權(quán)與土地使用權(quán)可以分立的制度。國(guó)有土地使用權(quán)是所有人在國(guó)有的土地上享有的一種權(quán)利，具有對(duì)世權(quán)和排他權(quán)的特征。又是一種他物權(quán)，而且是派生于國(guó)家土地所有權(quán)的他物權(quán)，我國(guó)民法確立國(guó)有土地使用權(quán)制度，貫徹土地有償使用原則，有利于合理利用土地等自然資源，維護(hù)生態(tài)平衡；有利于明確土地所有者與使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，貫徹土地所有權(quán)與使用權(quán)分立原則。
新中國(guó)成立后，我國(guó)城市地權(quán)制度的演變及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變化發(fā)展，各種類型土地權(quán)屬糾紛不斷發(fā)生。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部全面調(diào)整土地關(guān)系的土地基本法，因此，體現(xiàn)我國(guó)地權(quán)及地權(quán)制度的法律內(nèi)容散見于基本法、土地法律和各種土地法規(guī)及相關(guān)法律中。由于國(guó)家法律法規(guī)對(duì)國(guó)有土地及農(nóng)民集體所有土地界定范圍在不同時(shí)期有不同的規(guī)定。對(duì)是否屬于國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地存在偏差，也就必然形成和產(chǎn)生土地所有權(quán)和使用權(quán)糾紛。國(guó)有土地的土地使用權(quán)主體按照國(guó)家法律規(guī)定，是廣泛的。經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人，包括中外、城市單位和個(gè)人，農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人都可以成為國(guó)有土地使用權(quán)主體。由于主體的使用權(quán)廣泛性，使用權(quán)爭(zhēng)議就帶有普遍性。農(nóng)民集體土地使用權(quán)主體是有農(nóng)村戶口的本集體農(nóng)民居民，其他如聯(lián)營(yíng)企業(yè)，還分城市居民建住宅、五荒拍賣、承包農(nóng)地等可允許非集體單位和個(gè)人取得使用權(quán)，由于使用權(quán)主體的非特定性，使用權(quán)爭(zhēng)議就會(huì)經(jīng)常發(fā)生。總之，由于土地屬不可再生資源，土地利用率越來(lái)越高，土地利益價(jià)值越來(lái)越重要。因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)爭(zhēng)議日顯突出，這些問(wèn)題如果不能及時(shí)解決，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。
二、對(duì)土地權(quán)屬糾紛合法審查的必要性
由于我縣屬山區(qū)貧困縣、土地行政案件相對(duì)較多，結(jié)合這十多年的審判實(shí)踐，土地行政案件有以下特點(diǎn)：一是數(shù)量多、比例大；二是涉及面廣、政策性強(qiáng)；三是遺留問(wèn)題多、處理難度大；四是案件大多有第三人。解放后，我過(guò)土地制度的形成分為城市地權(quán)制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度兩種形式。特別是經(jīng)過(guò)土地改革、合作社、人民公社及“四固定”等特定歷史時(shí)期土地所有權(quán)制度確認(rèn)下來(lái)，對(duì)土地的范圍做了明確的界定。即：國(guó)有土地的范圍：1、城市土地。《憲法》規(guī)定城市區(qū)土地屬于國(guó)家所有，《土地管理法》進(jìn)一步明確為城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，隨著城市化的進(jìn)展，新設(shè)立的城市不斷涌現(xiàn)，市區(qū)的范圍處于變化之中，原有一些屬于集體所有的土地，也被城市化為市區(qū)；2、農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地。如我國(guó)解放初期沒(méi)收官僚資本家的私有土地，沒(méi)收國(guó)民黨反動(dòng)派政府的工廠，沒(méi)收歸國(guó)家的如國(guó)家鐵路線路、車站、貸場(chǎng)用地，縣級(jí)以上（含縣級(jí)）公路線路用地、國(guó)有電力、通訊設(shè)施用地、軍事用地等；3、國(guó)家依法征用的土地。國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，國(guó)家征用的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家；4、依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地。如依據(jù)1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，凡當(dāng)時(shí)沒(méi)有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土屬于國(guó)家所有。實(shí)施1962年《農(nóng)村人民公社合作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱六十條）未列入農(nóng)民集體范圍內(nèi)土地屬于國(guó)家所有；5、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；6、因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民城建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。
屬于農(nóng)村集體所有；1農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)村集體所有。2、農(nóng)民的宅基地和自留地、自留山等。
從土地確權(quán)立法的歷史看，我國(guó)的土地確權(quán)立法又以下特點(diǎn)：1、原則性強(qiáng)，不好在個(gè)案中適用。如土地改革法規(guī)定大森林、大荒地、大荒山等歸國(guó)家所有，但大森林、大荒地、大荒山與一般的山林、荒地、荒山如何區(qū)別，卻無(wú)可遵循的標(biāo)準(zhǔn)。2、缺少實(shí)體規(guī)定。例如土地管理法、森林法均只授權(quán)政府對(duì)爭(zhēng)議的土地、林木進(jìn)行確權(quán)。但〈〈土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法〉〉（1995年12月18日國(guó)家土地管理局發(fā)布）《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（2003年1月3日國(guó)土資源部發(fā)布，土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法同時(shí)廢止）、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》（1996年10月14日林業(yè)部發(fā)布），但規(guī)定縣級(jí)人民政府土地管理部門和林業(yè)管理部門具體負(fù)責(zé)爭(zhēng)議土地和林木林地的調(diào)查和調(diào)解工作。但調(diào)查和調(diào)解工作與人民政府確權(quán)存在脫節(jié)，不利于及時(shí)解決糾紛。3、政策性強(qiáng)，難以把握。各級(jí)政府對(duì)土地糾紛普遍引用本省人民政府頒布的地方性規(guī)章，沒(méi)有認(rèn)真適用行政法規(guī)和部門性規(guī)章，在程序上造成偏差。4、專項(xiàng)規(guī)章較少，不好認(rèn)定。雖然〈〈土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法〉〉和〈〈土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法〉〉規(guī)定審查雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)有哪些，對(duì)證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，但政府作出處理時(shí)對(duì)有異議的證據(jù)，沒(méi)有程序規(guī)定予以鑒定真?zhèn)危谝浴叭齻�(gè)有利于”的原則確認(rèn)權(quán)屬。沒(méi)有法院規(guī)定一整套完整公正的司法程序，所又證據(jù)都需要經(jīng)過(guò)開庭質(zhì)證、認(rèn)證才能認(rèn)定，對(duì)證據(jù)的取舍有嚴(yán)格的規(guī)定。
在行政案件中，依法對(duì)被訴機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查，但對(duì)合理性審查沒(méi)有明確法律規(guī)定。合理性與合法性都是行政法的基本原則，合理性問(wèn)題是合法性問(wèn)題的延伸，是依據(jù)法律原則的特殊表現(xiàn)，依法行政離不開行政合理。土地權(quán)屬行政糾紛案件的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)：一是是否濫用職權(quán)；二是是否顯失公正。因?yàn)橥恋匦姓m紛案件涉及專業(yè)性的知識(shí)并不高。相對(duì)于其他案件來(lái)看，糾紛產(chǎn)生原因時(shí)間久遠(yuǎn)，涉及面廣、涉及當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)較少，政策性規(guī)定較多，許多證據(jù)都已遺失，留下的證據(jù)不完整（如當(dāng)時(shí)人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬憑證沒(méi)有存檔，人民政府或者主管部門批準(zhǔn)征用、劃拔，出讓土地或者以其他方式批準(zhǔn)使用的土地文件無(wú)法查證等）。證據(jù)往往以證人證言居多，受時(shí)間限制和人為因素的影響，證據(jù)證明內(nèi)容的真實(shí)性難以具體審查，難以及時(shí)采信確認(rèn)。作出具體行政行為的人民政府對(duì)證據(jù)的收集及審查沒(méi)有嚴(yán)格依照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》來(lái)執(zhí)行，往往是以證人證言作為查明事實(shí)的依據(jù)，證據(jù)的取舍相對(duì)隨意性大，難以保證對(duì)證據(jù)的審查認(rèn)定的質(zhì)量。從法律來(lái)看，顯失公正是明顯的不公正，是具有通常法律和道德意識(shí)水準(zhǔn)的人均可發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定的不公正。特別是對(duì)自由載量權(quán)是否公平、公正方面，往往是土地權(quán)屬行政案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要內(nèi)容。如在爭(zhēng)議地權(quán)屬方面，各方當(dāng)事人均無(wú)法提供歷史書證及文件材料佐證哪一方有權(quán)管護(hù)的情況下，人民政府對(duì)認(rèn)定為國(guó)有土地或者是集體性質(zhì)所有的土地基礎(chǔ)上，確認(rèn)給哪一方管理使用，往往需行使自由載量權(quán)予以確認(rèn)處理。主要存在確認(rèn)畸多畸少，即給某一方管護(hù)多，給一方管護(hù)少，或是同樣情況，不同樣的處理結(jié)果，再就是反復(fù)無(wú)常，你主張強(qiáng)烈，我確認(rèn)給你多一些，今天這樣處理，明天那樣處理，相差懸殊。上述情況都是顯失公平、公正的表現(xiàn)。顯失公平、公正在形式上并不構(gòu)成違法，其他處理種類、處理幅度均在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍之內(nèi)。行政機(jī)關(guān)行使自由載量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和意圖，并遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，否則將不可避免地發(fā)生顯失公平、公正的情況。顯失公平、公正是行政機(jī)關(guān)行使自由載量權(quán)嚴(yán)重不當(dāng)，人民法院對(duì)土地確權(quán)行為進(jìn)行合理性審查，應(yīng)是土地權(quán)屬糾紛行政案件審查審理的主要內(nèi)容之一，對(duì)其合理性審查，有助于真正公平、公正、合理地解決土地權(quán)屬糾紛案件。
三、對(duì)土地權(quán)屬糾紛案件合法審查的原則及標(biāo)準(zhǔn)
人民法院審查行政案件的依據(jù)是〈〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉〉第五十二條、第五十三條，即：人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。〈〈中華人民共和國(guó)立法法〉〉關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用原則：上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法律適用規(guī)則，判斷和選擇所適用的法律規(guī)范。根據(jù)〈〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉〉第五條和有關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定，人民法院審理行政案件，是對(duì)被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。審理土地權(quán)屬行政案件應(yīng)從五個(gè)方面展開，五個(gè)方面的審查有一定邏輯順序，只要審查一方面發(fā)現(xiàn)有違法之處，即可撤銷被訴行為或確認(rèn)違法，原則上后面的審查無(wú)需再進(jìn)行。
1、被告的行政主體資格是否適格。應(yīng)根據(jù)被告所提供的法律法規(guī)和規(guī)章，審查其行為與該法律法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)是否一致，在某些情況下，還應(yīng)結(jié)合被訴具體行政行為的具體內(nèi)容，審查被訴行政機(jī)關(guān)是否有主管權(quán)。如土地權(quán)屬糾紛案件，就要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條的規(guī)定，單位之間的爭(zhēng)議，縣級(jí)以上人民政府有權(quán)處理。個(gè)人之間，個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，鄉(xiāng)級(jí)人民政府有權(quán)作出處理。依照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，需作出處理，報(bào)縣人民政府作出處理決定，則國(guó)土局與縣人民政府有共同作出處理主體資格。
2、具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)是否準(zhǔn)確。這里的“事實(shí)”是指行政機(jī)關(guān)依法律法規(guī)規(guī)定認(rèn)定的事實(shí)，在許多土地權(quán)屬行政案件中，行政機(jī)關(guān)對(duì)某些事實(shí)權(quán)作形式審查而不作實(shí)質(zhì)審查。如沒(méi)有依據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十條五種情形的證據(jù)材料和《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》第十條權(quán)屬證據(jù)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而法院審查必須依照“三性”即合法性、關(guān)聯(lián)性和真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。如果法院實(shí)質(zhì)審查與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)有誤，則認(rèn)定行政機(jī)關(guān)主要證據(jù)不足，依據(jù)相應(yīng)規(guī)定作出處理。
3、具體行政行為是否符合法定程序。對(duì)執(zhí)法程序的審查應(yīng)結(jié)合有關(guān)法律規(guī)定的規(guī)定進(jìn)行，對(duì)未按法定程序?qū)嵤┑男袨橐话銘?yīng)予撤銷。如土地權(quán)屬糾紛案件在作出處理決定之前是否依法召開聽證會(huì)，是否充分聽取各方爭(zhēng)議當(dāng)事人的抗辯理由，是否告知訴權(quán)（包括復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)），是否遺漏訴爭(zhēng)一方當(dāng)事人。對(duì)于法律法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定執(zhí)法程序的，一般應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)是否遵循立案、取證、申辯、處理、告知救濟(jì)權(quán)利和送達(dá)文書等基本程序原則進(jìn)行審查并作出相應(yīng)的處理意見。
4、具體適用法律法規(guī)和參照規(guī)章是否正確。在審查適用法律法規(guī)是否正確時(shí)，應(yīng)特別另注意被訴行政行為認(rèn)定的事實(shí)與法律規(guī)范規(guī)定的構(gòu)成要件之間是否一致，如土地權(quán)屬糾紛案件，是否按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》來(lái)確認(rèn)土地性質(zhì)（即國(guó)家所有或是集體所有），是否按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》相關(guān)法條來(lái)處理土地使用的管護(hù)權(quán)。
5、具體行政行為是否在職權(quán)范圍作出，是否超越職權(quán)。行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及能力。行政超越職權(quán)是指行政主體在行政管理活動(dòng)中，超越其法定行政職權(quán)的違法具體行政行為。如單位之間的土地權(quán)屬糾紛，縣級(jí)人民政府有權(quán)作出處理，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作出處理就是超越職權(quán)的行為，屬違法具體行為，依法應(yīng)予以撤銷。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為是否屬超越職權(quán)，實(shí)踐中應(yīng)主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行審查：（1）、對(duì)是否具備行政主體資格進(jìn)行審查；（2）、對(duì)作出具體行政行為的內(nèi)容是否超越職權(quán)進(jìn)行審查；（3）、對(duì)作出具體行政行為在程序上是否越權(quán)進(jìn)行審查。如上述三種情形只要有某一種超越職權(quán)，依法應(yīng)撤銷，否定其效力。
在五個(gè)方面審查中，應(yīng)該著重對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)方面進(jìn)行審查。在強(qiáng)調(diào)被告對(duì)被訴具體行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任時(shí)，對(duì)具體行政行為的法律依據(jù)和事實(shí)證據(jù)有權(quán)進(jìn)行質(zhì)證認(rèn)證。五個(gè)方面合法性審查只要有一個(gè)內(nèi)容不合法，就可以認(rèn)定整個(gè)具體行政行為不合法。因?yàn)槲鍌�(gè)方面是司法審查合法性的必要內(nèi)容，哪一個(gè)條件都是以法律規(guī)定為根據(jù)的是合法性審查不可缺的。同時(shí)，也是行政訴訟法規(guī)定的公開審判原則所決定的。
四、對(duì)土地權(quán)屬糾紛的處理方式
對(duì)土地權(quán)屬糾紛的全面合法性審查，就是有一個(gè)結(jié)果。首先要對(duì)法律審查方面注重幾個(gè)問(wèn)題：一是應(yīng)適用當(dāng)時(shí)的法律、法規(guī)和政策規(guī)定。我國(guó)法律無(wú)論新舊都無(wú)朔及力，〈〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉〉1986年6月25日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議通過(guò)后。經(jīng)過(guò)多次的修改、對(duì)發(fā)生的土地權(quán)屬糾紛，依據(jù)只能是適用當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)及政策規(guī)定；二是地方性法規(guī)、規(guī)章與土地管理法規(guī)定不一至的，應(yīng)當(dāng)適用最高級(jí)的文件；三是在實(shí)體處理上，土地管理法沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定不明確的，可以參照適用民法通則的有關(guān)規(guī)定；在程序處理上，特別在裁判方式上，可以參照適用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。
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