[ 劉漢軍 ]——(2012-11-21) / 已閱6230次
行政訴訟的受案范圍是指法院受理并審理行政爭議的范圍。有關行政訴訟應予受理的案件范圍和不予受理的案件范圍，我國《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱若干解釋）的規定共七個法條對此做了規定。從邏輯角度分析，我國《行政訴訟法》第12條規定的8項受案情形是列舉式，并沒有窮盡所有行政訴訟的受案范圍。因此，我們要弄清行政訴訟的受案范圍，應從研究那些案件不應受理入手，排除不屬行政案件受案的情形，其他就是應當受理的具體情形。筆者下面作以簡述，僅供參考。
根據我國《行政訴訟法》第12條和若干解釋的規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列幾類事項提起的訴訟。
（1）國際、外交等國家行為。我國《行政訴訟法》第12條第1項規定，國防、外交等國家行為不屬于行政訴訟的受案范圍。國家行為是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。判斷一個行政行為是否是國家行為，重要是看它的政治性是否達到了一定的高度，即它的性質是政治行為而不是法律行為。例如，強制服兵役的行為就是一個法律行為，而不是政治問題，是一個具體行政行為，相對人對此可以提起行政訴訟。
（2）抽象行政行為。抽象行政行為是指國務院制定、發布的行政法規，國務院各部委制定、發布的部門行政規章，地方省級人民政府、省政府所在地的市的人民政府和國務院批準的較大的市的人民政府制定、發布的地方行政規章，各級各類行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等。當事人對任何抽象行政行為不服，都不得直接地或在起訴具體行政行為時附帶地向法院提起訴訟。當事人對任何抽象行政行為不得向法院提起訴訟，但并不是說，法院就不得對這些抽象行政行為進行審查。根據我國《行政訴訟法》的規定，法院是可以對規章以下的抽象行政行為進行審查的，但只能基于自己的職權對抽象行政行為進行審查，而不能基于當事人的申請而審查。在我國，抽象行政行為目前不能被提起訴訟的原因在于：①依照憲法和有關組織法的規定以及我國人民代表大會的政治制度，確認行政機關抽象行政行為是否正確合法并予以撤消、改變的權力，只能是屬于國家權力機關或者上級行政機關。②行政機關抽象行政行為通常針對的都是大范圍、不確定的對象。如果抽象行政行為造成了侵害后，由單個對象通過一個個單獨訴訟的方式來解決，必然會擴大解決問題的成本，也有一些技術上的困難。在審判實踐中，如何去掌握呢？例如：某市需要在市規劃區內，對城東的棚戶區進行改造。依照相關法律規定發出了拆遷公告。這里的拆遷公告就是針對的特定人，因為，無論小區有多大，在這里居住的人都是可以統計的。故某市的拆遷公告是具體行政行為，相對人不服可以提起行政訴訟。又如：某市為了發展地方經濟，經市政府研究決定發出通知，非本地乳制品不準進入本市進行銷售。這里的“非本市乳制品”是不確定，因為按常理是難以去統計的。因此，該通知是針對不確定的人群，屬抽象行政行為。
（3）行政機關對其工作人員進行獎懲、任免等決定。這類行為往往涉及高度經驗性的判斷，屬于行政機關內部的裁量權范疇，人民法院沒有這方面的判決條件和判斷標準。由此導致的行政糾紛可由行政機關自己處理解決。但是，對此類不予受案不應作擴展解釋，如果這類決定所涉及的權利義務是國家公務員的權利義務，可以不通過行政訴訟的方式解決；但是，如果所涉及的權利義務是行政機關工作人員作為普通公民所具有的權利義務，則仍可以提起行政訴訟。
（4）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。這里所說的“法律”，僅是指限于全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件。我國目前只有極少的幾部法律對此做了具體規定。如《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》，其分別規定，被公安機關處罰的人對處罰不服的，可以向上一級公安機關提出申訴，也可以向人民法院提起行政訴訟，如果選擇向上一級公安機關提出申訴，上一級公安機關的裁決就是終局裁決。《中華人民共和國行政復議法》第14條、第30條第二款規定，對國務院部門或者省級人民政府就具體行政行為做出的行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院的裁決是最終裁決。省級人民政府確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。
（5）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為。公安、國家安全等國家機關具有行政機關和偵查機關的雙重身份，可以對刑事犯罪嫌疑人實施刑事強制措施，也可以對公民實施行政處罰，行政強制措施。刑事司法行為與具體行政行為有著不同的性質，各自針對不同的對象，根據行政訴訟法的規定，我國行政訴訟目前只針對行政行為，因而公安、國家安全等機關的刑事司法行為，尚不在行政訴訟受案范圍之內。但在實踐中，常常發生公安機關濫用刑事司法行為，并以其代替具體行政行為，從而逃避行政訴訟的現象。如借助刑事司法行為插手辦理民間借貸案件，沒收犯罪嫌疑人及其家屬的財產或實施罰款。對不在規定的對象范圍之內的其他公民濫用刑事司法行為，都超出了刑事訴訟法的授權范圍，是可以作為具體行政行為提起訴訟的。另外，我們還應注意的是，我國《刑法》第17條第4款規定，因不滿16周歲不予以刑事處罰的，責令他的家長或監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。政府作出的收容教養行為就不能屬于“刑事訴訟法授權”的行為，行政相對人對其不服是有權提起行政訴訟的。公安機關在行使司法權時要嚴格把握該授權是否是刑事訴訟法上的授權。例如，公安機關在沒有對當事人說明理由和依據的情況下，即對當事人采取了某項強制措施，該項強制措施即被認定為是行政強制措施。公安機關即使是違法但明確依據了刑事訴訟上的授權，也被認定為是刑事司法行為。如果公安機關和國家安全機關在實施了一個行為時，沒有宣布自己行為的依據時，即認定該行為是行政行為，可以作為行政訴訟的對象。
（6）行政機關的調解行為以及法律規定的仲裁行為。行政機關的調解行為是指行政機關居間對雙方當事人之間的民事權益爭議，經說服教育和勸導后，由當事人雙方自愿達成解決糾紛協議的一種行為。如果一方當事人不履行，另一方當事人有權向人民法院提起民事訴訟。因此，行政調解并沒有行政法上的強制性。但是，行政機關借調解之名，違背當事人的意志作出具有強制性的決定。為了實施調解或者在調解過程中實行了強制措施等行政行為，在這種情形下，公民可以針對強制性決定或者強制措施提起行政訴訟。“法律規定的仲裁行為”是指全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律所規定的仲裁，目前重要是民商事仲裁和勞動爭議仲裁。當事人對仲裁結果不服的，民事訴訟法已將其納入了民事訴訟的受案范圍。但是，對于法律之外的其他行政法規、地方性法規、規章所規定的仲裁，當事人對仲裁決定不服的，則仍可以向人民法院提起行政訴訟。
（7）不具有強制力的行政指導行為。公民對行政機關的行政指導可以遵從，也可以不響應，完全取決于自己的意愿。不響應的，也不承擔任何法律后果。因此，行政訴訟法不將其納入受案范圍。如果行政機關在實施行政指導時，通過利益引誘、反復說服教育甚至威脅等方式強迫行政相對人服從的，這種行政指導實際上是行政命令行為，公民可以起訴。
（8）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為。重復處理行為是指行政機關根據公民的申請或者申訴，對原有的生效行政行為作出的沒有任何改變的二次決定。駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為，是行政機關對當事人就原已生效的行政行為提出的申訴給予駁回的行為，實質上是對原已生效的行政行為的再次肯定，也即是對原行政行為所確定的權利義務的再次肯定，并沒有形成新的權利義務關系。如果行政機關對當事人的行為進行處理后，該行政機關或者其他行政機關再次對當事人的同一行為進行處理，因為形成新的權利義務關系，當事人當然有權依照法律規定，申請復議或提起訴訟。
（9）對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為。主要是指行政機關在作出行政行為前實施的各種準備行為。這些行為并沒有實際生效，也就不是行政訴訟的對象。
根據最高人民法院有關司法解釋，勞動行政部門作出的關于責令用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的勞動監察指令書，不屬于可申請法院強制執行的具體行政行為，人民法院也不受理此類案件。但是，如果勞動行政部門作出的關于責令用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的行政處理決定，當事人既不履行又不申請復議或者起訴的，勞動行政部門可以依法申請人民法院強制執行。
（作者單位：陜西省南鄭縣人民法院）
