[ 江永躍 ]——(2012-11-21) / 已閱8441次
【摘要】: 現實生活中，國家機關工作人員瀆職犯罪致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情況千差萬別，致使在司法實踐中，對于瀆職犯罪中“主體”和“重大損失”的認定存在較大差異。文章擬通過對查辦教育系統套取國家教育保障資金瀆職犯罪中涉及“主體”“重大損失”的認定以及如何預防和遏制教育系統套取國家教育保障資金瀆職犯罪等方面進行初探。
【關鍵詞】：義務教育資金 瀆職犯罪 主體 損失 界定
瀆職犯罪，不僅危害國家機關的正常活動，使政府的公信力下降，而且伴隨瀆職犯罪的結果往往是公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。盡管多年來我國在立法、司法、行政上采取了多種措施，但是當前打擊瀆職犯罪的形勢依然嚴峻。然而近幾年，有些教育局長和學校校長，為套取國家教育保障資金，濫用職權虛報在校生人數，不僅給國家造成重大經濟損失，損害著這項政策的落實，使數據失去了真實性和嚴肅性，同時對廣大青少年學生的影響非常嚴重，在社會上也造成了惡劣影響。檢察機關在查辦教育系統瀆職案件中，對涉案校長的主體和損失的認定標準仍存在諸多爭議。
一、此類瀆職案件犯罪主體認定
國家機關工作人員是我國刑法中一個極為重要的特殊犯罪主體，它影響著偵查機關管轄分工，關系到如何定罪量刑的問題。對于國家機關工作人員濫用職權造成實際損失，構成濫用職權罪是毋庸置疑的。但是對有關國有企事業單位的工作人員在履職過程中，不依法正確履職造成損失，是否構成濫用職權罪，實踐中分歧較大。在查處教育系統案件中，除教育局局長系國家機關公務員身份以外，涉案校長身分均系事業單位編制，一種意見認為其主體不構成濫用職權罪,其理由如下：職罪是指國家機關工作人員在履行職責過程或者行使職權過程中, 玩忽職守、濫用職權或者徇私舞弊, 致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。刑法把瀆職罪的主體限定為國家機關工作人員。根據憲法和有關國家機關組織法的規定,國家機關工作人員是在國家機關中從事公務的人員,包括在國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關中從事公務的人員, 不包括企業、事業單位、人民團體中的人員以及其他依法從事公務的人員 國有公司、企業、事業單位、人民團體中的人員。從查辦明光市教育局系列案件中涉案校長身份均是事業編制，不是國家機關工作人員，其套取國家教育資金的行為,嚴重違反了國家的財經紀律和教育統計工作規定,且套取的資金部分用于維修校舍和購置教學設備、課桌凳、圖書等，部分用于學校招待和教師福利方面，個人并未占為已有，應依紀進行處理。
第二種意見認為：應當依照刑法第168條的規定，以國有企事業單位工作人員濫用職權罪定罪處罰。其理由如下：原刑法第168條規定：“國有公司、企業直接負責的主管人員、徇私舞弊，造成國有公司、企業破產或者嚴重虧損，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”1999年刑法修正案第二條將刑法第168條修正為：“國有公司、企業的工作人員，由于嚴重不負責任或者濫用職權，造成國有公司、企業破產或者嚴重損失，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”;“國有事業單位的工作人員有前款行為，致使國家利益遭受重大損失的，依照第一款的規定從重處罰”。修正案主要是1.將本罪的主體由國有公司、企業直接負責的主管人員擴大到國有公司、企業的人員。2.將事業單位的人員作為本罪的主體。所以上述幾位事業單位編制的校長，濫用職權，致使國家利益遭受重大損失的應以國有企事業單位工作人員濫用職權罪定罪處罰。
第三種意見，上述涉案校長其主體構成濫用職權罪，其理由是：
一是我國刑法規定，瀆職罪的主體是國家機關工作人員。換言之，不是國家機關工作人員，不能成為瀆職罪的主體。但是，司法實踐中，常常遇到：沒有國家機關工作人員身份，卻代表國家機關行使職權，瀆職給國家造成重大損失的情況。作為瀆職罪主體的國家工作人員應具備的特征應能集中體現公務性，否則，瀆職一說將成無源之水、無本之木。換句話說，應以公務性作為認定是否為國家工作人員的終極標準。
二是瀆職罪的成立必須以行為人濫用職權為前提。職權是指行為人因職務而享有的權力、權利或者承擔相應職責。職權有法律上明文規定的、有上級命令授權的、有國家機關內部規章制度規定的，我們統稱為明文規定的職權，實際生活和工作中，雖然沒有明文規定，行為人實質上享有職權，我們稱為實際上享有職權。換句話說，行為人僅具有國家機關工作人員身份，而沒有具體的相應的職權，不能構成瀆職罪。只有負有具體職責，代表國家機關行使特定職權的工作人員才能構成瀆職罪的主體。上述涉案校長就是利用實際享有的職權范圍內虛報在校生人數，套取國家義務教育保障經費，致使國家利益遭受重大損失。
三是關于第二種意見，依照刑法第168條的規定，以國有企事業單位工作人員濫用職權罪定罪處罰。本人認為，國有企事業單位工作人員濫用職權造成損失的，對其行為性質應當具體問題具體分析，不可一概而論。對于國有企事業單位工作人員在履行本單位的工作職責的過程中，不依法正確履職，造成實際經濟損失的，依法應以國有企事業單位工作人員濫用職權罪定罪處罰，但是對國有企事業單位在受國家機關委托或者協助國家機關管理國家專門性事務過程中，濫用職權造成經濟損失，應當依據全國人大常委會于2002年12月28日圍繞瀆職罪主體作出的立法解釋，以濫用職權罪定罪處罰。尤其是中小學義務教育資金管理中出現的問題，對于中小學負責人在管理專項資金過程中，弄虛作假，虛報學生人數，套取國家專項資金的行為性質問題爭議很大。本人認為，學校負責人依照有關行政法規，從事國家專項教育資金的管理活動，應當屬于受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，和財政所長在財政管理活動中的瀆職行為性質是一樣的，其管理的是國家資金、其職權來源是國家機關的委托，造成的是國家經濟損失，按照罪行相適應的原則，理應當以濫用職權罪定罪。對于上述涉案校長在本單位的事務管理活動中，濫用職權造成本單位經濟或其他損失的行為，才屬于刑法第168條規定的國有企事業單位工作人員濫用職權罪定罪范疇。這樣才更能體現刑法的立法原意。故第二種意見不能成立。綜上，本人同意第三種意見，上述涉案校長其主體構成濫用職權罪。
二、套取專項資金損失的認定
從檢察機關查處涉案校長犯罪表現形式上來看，主要是利于職權虛報在校生數人，套取國家義務教育保障經費，其中部分款用于學校校舍建設，部分款在學校專項資金帳戶上尚未使用，部分款被違規支出用于教師福利、獎金和招待費等支出，使國家利益遭受重大損失。
（一）關于套取專項資金用途的認定
一種意見認為，行為人將套取的義務教育保障資金，不管是用于校舍建設正常開支，還是違規支出用于教師福利、獎金和招待費等團體利益。只要自己沒有非法占有，不應按犯罪論處，應依紀處理。第二種意見認為，行為人濫用職權, 弄虛作假, 套取國家的資金或財物的，不論其如何使用，所套取的資金實際上是損害了國家和人民的整體利益, 對其所套取的資金數額全部認定為損失，對套取的數額達到重大損失標準的，依法進行處理。第三種意見對所套取資金用途區別對待，可以將套取的義務教育保障資金總額（成罪損失數額）分為“用于校舍建設正常開支數額”和“違規支出用于教師福利、獎金和招待費等數額”之分。對所套取的資金“用于校舍建設正常開支數額”可以在人民法院量刑予以考慮。第四種意見對所套取資金“用于校舍建設正常開支數額”不應計算在成罪損失數額之內。對于“違規支出用于教師福利、獎金和招待費等數額”，應認定給國家造成的實際損失數額。
第一種意見顯然是不能成立的。最高人民法院在《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中指出: “ 國家機關工作人員為了本單位的利益,實施濫用職權、玩忽職守行為, 構成犯罪的, 依照刑法第三百九十七條第一款的規定定罪處罰。”這說明, 國家機關工作人員為了本單位的利益而濫用職權，為了本單位的“小團體利益” 而濫用職權, 弄虛作假, 套取國家的資金或財物的, 實際上是損害了國家和人民的整體利益, 只要套取的數額達到立案標準，應當以濫用職權罪論處。關于第二、三種意見，對所套取資金“用于校舍建設正常開支數額” 計算在成罪損失數額之內，不符合我國立案的本意。本人同意第四種意見：對所套取資金“用于校舍建設正常開支數額”不應計算在成罪損失數額之內。理由：濫用職權給國家造成的損失，指的是實際的損失。行為人將套取的資金用于國家的教育事業上，實際上是擾亂了國家專項資金管理秩序活動，并沒有給國家利益造成實際損失。但是對于“違規支出用于教師福利、獎金和招待費等數額”如查證屬實，應認定給國家造成實際損失的數額。
（二）關于被套取資金在專項資金賬戶上尚未使用的認定
關于在帳戶上未使用的資金是否作損失認定, 認識上存在分歧。一種意見認為，濫用職權是“ 結果犯” 考慮的是絕對損失數額, 帳戶上未使用的資金應從損失數額中減去，不能認定在損失的范圍。第二種意見認為，行為人濫用職權, 弄虛作假, 套取國家的資金或財物的，不論是否使用，所套取的資金實際上是損害了國家和人民的整體利益, 對其所套取的資金數額應當認定為損失定罪量刑，對套取的數額達到重大損失標準的，依法進行處理。第三種意見可以將套取的義務教育保障資金總額（成罪損失數額）分為 “ 在帳戶上未使用的資金”和“已違規支出使用”的區分”。“ 在帳戶上未使用的資金”可以在人民法院量刑予以考慮。
本人認為第一種觀點最為合理。理由在于：瀆職犯罪是一種職務犯罪，其犯罪客觀方面一個重要的構成要件，就是瀆職犯罪必須造成重大損失或者情節嚴重，如果瀆職行為沒有造成重大損失或者情節嚴重，情節輕微，則不構成瀆職罪，也就是說只有當其行為造成的實際損失達到了重大的標準，該行為才是犯罪行為，該犯罪事實才算發生。檢察機關在立案偵查時發現在賬面上未使用的資金，實際上制止了行為人對專項資金繼續使用，并沒有給國家利益造成實際損失。所以帳戶上未使用的資金，應從損失數額中減去，不能認定在損失的范圍。第二、三種意見將帳戶上未使用的資金均列入成罪數額之中，不符合濫用職權在立法的原意。
三、如何預防和遏制套取國家專項教育資金的瀆職犯罪
教育系統歷來被認為是清水衙門、圣潔之地，但隨著教育事業的蓬勃發展、教育體制改革的不斷深入，社會腐敗現象也日益嚴重地滲透到校園這塊神圣場所。教育系統職務犯罪的腐敗、瀆職行為，使神圣的“凈土”受到了玷污，對廣大青少年學生的影響非常嚴重，在社會上也造成了惡劣影響。因此，加強對教育系統尤其是針對中小學校內發生的職務犯罪案件的研究分析，弄清發案原因，并提出相應的預防對策，未雨綢繆，從源頭上遏制教育系統職務犯罪的發生顯得尤為重要。
一是建立建全組織機構，明確工作職責，規范工作流程。為加強義務教育經費保障機制改革工作的組織領導，各級政府應成立《義務教育經費保障機制改革工作領導小組》。并要求各中小學成立義務教育經費保障機制改革和學生資助工作組織機構，確定專人負責日常工作，明確了各部門工作職責和考核目標，從上到下建立和完善義務教育經費保障機制改革工作組織體系并制定相應工作方案和制度，
二是抓好警示教育。教育部門加強對公職人員尤其是單位主管和重點崗位公職人員的法律、法規和政策的宣傳教育。檢察機關積極配合教育部門，對領導干部和重點崗位工作人員進行法制宣傳教育，結合發生在身邊的職務犯罪案件，通過預防報告、參加庭審教育等形式，深入剖析其思想根源，警示廣大教育系統工作人員引以為戒，警鐘長鳴。切實增強關鍵部門和重點崗位公職人員的法律意識和責任意識，筑牢拒腐防變的思想防線。
三是建立健全監督體系。建議教育主管部門內設立監督管理機構，在學校和教育行政主管部門之間建立層級監督管理責任制，做到一級抓一級，層層抓落實，確保責任明晰、監督到位。對因監督不到位、發現問題不糾正而致使所屬學校發生腐敗問題的，應嚴肅追究有關領導的責任。而在校內盡快建立一個責權明晰的內部領導制度，形成校長、黨支部、教代會各司其責、各盡其能、相互補充、互相制約的運行機制。
四是加大對職務犯罪的查處力度。國家每年都加大對義務教育保障資金力度。教育部門和檢察機關將密切協作，嚴肅查處為套取國家教育保障資金，虛報在校生人數的行為，同時加大對涉及到受賄、貪污、挪用和嚴重失職瀆職等違法違紀行為查處力度，保障國家義務教育保障資金計劃順利、健康實施。
（作者單位：安徽省明光市人民檢察院）
