[ 王曉君 ]——(2003-11-18) / 已閱28746次
解讀儲蓄實名制
貴州大學法學院民商法研究生 王曉君
一、 什么是“儲蓄實名制”
2000年4月1日起由國務院頒布施行的《個人存款賬戶實名制規定》確立了我國的儲蓄實名制。
人存款賬戶是指公民個人在中華人民共和國境內依法設立的經營個人存款業務的金融機構開立的人民幣、外幣存款賬戶，包括活期存款賬戶、定期存款賬戶、定活兩便存款賬戶、通知存款賬戶以及其他形式的個人存款賬戶。實名是指符合法律、行政法規和國家有關規定的身份證件上使用的姓名。實名證件包括：境內中國公民的居民身份證或臨時身份證；境內十六周歲以下中國公民的戶口簿；中國人民解放軍軍人身份證件，中國人民武裝警察身份證件；港、澳居民往來內地通行證；臺灣居民來往大陸通行證或者其他有效旅行證件；外國公民的護照等等。
儲蓄實名制是保護個人資產和完善社會法律制度的重要基礎。在改革開放過程中，一方面人們個人財富的累積程度不斷提高，另一方面，社會成員之間的財產關系也日益復雜化，僅僅靠道德或血緣關系等來規范私人財產關系已經遠遠不夠。涉及婚姻、贍養、繼承、贈與以及個人財富的支配權等方面的大量法律實踐已經迫切要求財產歸屬要具體到個人。在法律意義上，儲蓄實名制確實使個人資產透明化，對于個人理財以及國家杜絕金融領域的灰色交易及確保個人所得稅的有效交納等都起到積極作用。
目前，世界上實行儲蓄實名制的國家和地區很多。例如在香港分兩種情況：一種叫單名制，也就是儲蓄者本人帶有效證件去儲蓄；另一種叫聯名制，即儲蓄者可委托他人為自己代辦存款業務，但需要有一份授權委托書，寫明受權人的權限范圍等，并要有雙方證件證明。這樣，如果本人不方便也可請他人代勞。
在美國，每個有經濟活動的人都有一個社會保障號碼。人們申請工作、支取工資、租房、賦稅等，都要出示和登記這個號碼。每個人都有一個帳戶，戶主的每一筆收入、納稅、借貸、還款等情況都記錄在案，包括業余兼職的報酬。國家設置專門的機構用電腦統一聯網，每個人的信用記錄無論好壞都可以在銀行查到。
二、 儲蓄實名制在施行過程中遇到的問題
（一）儲戶觀念難轉變
從傳統道德觀念講，實名制意味著中國傳統的私人財產以家庭占有為主的方式，逐步轉變為個人占有的方式。據中國社會調查事務所在京、津、滬、穗、漢等大城市的專項調查表明，有33％的被調查者認為施行實名制會給自己的生活帶來不便，其主要理由有三個方面：一是擔心今后到銀行存錢和取錢時要出示證件，手續麻煩；二是擔心今后為子女存錢會出現一些問題；三是經常給家人、朋友代存或取錢的人擔心會遇到不必要的麻煩。
從法律上講，實行儲蓄實名制，儲戶所申明的是“這些錢的所有者是誰”，而非“以誰的名義把錢存在銀行”。但早在國家正式施行個人儲蓄實名制之前，有關專家就曾指出，在實名制下你在銀行以誰的名義存錢，法律就認定誰是這筆存款的合法所有者。
（二）公私存款難分辨
實行儲蓄實名制以前，中國實行的是記名儲蓄制度，其記名既可以是真名，也可以是假名或代號、代碼等。這就為一些人的非法收入提供了“隱蔽所”，同時，記名儲蓄制度也為一些單位和個人利用職權截留國家收入、私設小金庫、公款私存大開方便之門，大量的 “游資”及利息，被一些人私分侵占，造成國家財產的大量流失。此外，一些高收入者采取 “化整為零”、“移花接木”等手段逃避國家稅收的征收。因此，記名儲蓄制帶來的“公款私存”等現象，一直是困擾金融監管的一大頑疾。但自1999年11月1日國家對個人存款開征利息稅后，在公款私存現象大為減少的同時，卻出現了與此背道而馳的私款公存現象。
從理論上講，實行儲蓄實名制，將有助于消除“公款私存”或“私款公存”等不法現象，防止腐敗等犯罪行為的發生；同時，對于高收入者的逃稅行為也能進行有效的監督。然而，問題在于實行儲蓄實名制后，此類現象不僅沒有減少，相反卻有日益增多的趨勢，尤其是“私款公存”現象更是十分猖獗。據沿海某市金融網點反饋的情況表明，一些擁有相當多金融資產的存款大戶，將大額存款劃轉到自己公司的賬戶上；一些不具備這些條件的儲戶則采取借單位、或者親友開辦的公司賬戶存個人的錢。金融界人士分析后以為，之所以出現上述現象，一方面是儲戶為了避稅和套利，另一方面是避免一些所謂不必要的“麻煩”，“安全系數”較大。
其實，公款私存也好，私款公存也罷，究其根源還在于是通過這些不正當手段套取利息，規避稅收以及法律的監管。不容忽視的是，此類現象的存在，嚴重背離了國家開征利息稅和施行儲蓄實名制的初衷，導致國家稅收和銀行利息的流失，也使實行個人儲蓄實名制在遏制腐敗方面的作用大大削弱了。
（三）有效證件難辨別
按照個人儲蓄實名制的要求，凡居住在國內的中國公民，在金融機構開立個人存款賬戶或在原賬戶上辦理第一筆存款時，提供的實名證件包括居民身份證、戶口簿、軍人身份證；臺港澳同胞為往來內地通行證；外國人為護照等。而學生證、駕駛證等證件暫未列入“有效證件”。這就造成一些特殊的對象難以“實名”。譬如，在國內一些大中城市均有相當數量的未達到領取身份證年齡的學生，他們手中的生活費、零用錢就因此難以存入銀行，因為他們的戶口簿尚留在原籍，手中學生證之類的證件又算不上有效證件。此外，目前假文憑、假身份證等各種假冒證件不僅品種繁多，門類齊全，而且其制假技術簡直到以假亂真的地步。而問題的嚴重性在于，儲蓄網點一線的人員普遍沒有接受過證件真假的鑒定培訓，對儲戶提供的實名制規定的身份證、戶口簿、護照等各類有效證件，是難以通過肉眼來辨別真偽的。
儲蓄實名制主要有兩層含義：一是，用真實姓名存取款；二是，全國范圍內銀行電腦聯網，可以匯總個人的所有存款。然而，在現有的技術條件下，能夠實行的僅僅是第一層意義上的實名制，即存款采用實名。從現行的各家銀行的電腦網絡來看，大多屬于自家銀行系統的內部網絡。這種網絡是局部的、區域的，而非公用性的網絡。由此，造成了銀行與銀行之間，銀行與戶籍管理機關之間，銀行與稅收征收機構之間互不聯網，各自為政。這一結構性缺陷使得銀行無法通過網絡資源，按照實名制的要求對儲戶的姓名、身份證號碼及其在銀行存款的其他個人情況資料進行核實。
三、 儲蓄實名制利弊分析
（一）應當重視的幾個問題
首先，儲蓄實名制的實施，將增加銀行的支付壓力，可能引發銀行系統的支付危機。儲蓄匿名制對居民儲蓄存款的保密性提供了制度上的保證，在法律法規尚不完善的情況下，保密性又確保了儲蓄存款的安全性，保障了儲戶的合法權益。在目前銀行資產結構不甚合理的情況下實施儲蓄實名制，有可能會造成居民對儲蓄存款的安全感下降，即使減少的只是那些灰色收入存款，由于這部分存款所占比重較大，也會增加銀行的提現壓力。因而，儲蓄實名制的施行亟待出臺一系列配套措施，其中之一就是要嚴厲打擊偽造證件的犯罪行為。否則，假證件一旦大行其道，實名制必然就會流于形式。同時，還應在流通領域大力推行票據化，譬如在個人購房、買車等大額支出時，規定不得以大額現金支付，必須要以支票或電子貨幣支付，不然的話，大量來路不明的款項仍將會在陽光照不到的角落藏匿或流通。
其次，如果光是儲蓄實行實名制，而股市、債市不實行實名制，那么，資金的一大部分也許會流向股市和債市，特別是股市。儲蓄實名制的實施，可能引發人民幣的匯率風險和資本外逃。考慮到實施儲蓄實名制擠壓的主要是那些灰色收入所構成的儲蓄存款，這部分存款不僅數額巨大，而且持有者相對集中，這使得他們完全有可能利用自身的“動能”，在經常項目下進行逃匯，引發資本外逃，從而導致外匯流失，進一步加大對人民幣的壓力。這樣，股市債市也有必要推行保證金存款實名制，使個人資產這碗“水”徹底變清。
第三，儲蓄實名制的一個作用是規范稅制，并使得分配公平。有人曾算過，韓國如果真正實行繼承和贈與稅法，則財富最多只能傳二代或三代。如果我們也希望通過儲蓄實名制，來擴大個人所得稅的征收，以及保證未來遺產稅的征收，那么，推進累進稅率就勢在必行。這樣，儲蓄實名制才能堵塞稅收漏洞，實現更公平地收稅。
第四，儲蓄實名制的實施，將現行的儲蓄匿名制轉為儲蓄實名制牽涉到幾乎每個家庭的切身利益。由于人們對具體政策會有各種各樣的理解，各級政府部門在執行政策的過程中也難免會有偏差或扭曲變形，甚至社會上可能出現流言或謠言，因此這些都可能在儲戶中造成普遍的恐慌和緊張心理，從而會加劇前述的銀行支付風險和人民幣匯率風險。
（二）實名制利好證券市場
從證券市場的角度來講，盡管存款實名制與其在表面上關系并不密切，但實際上還是有著內在聯系的。這首先表現在，股票買賣從一開始就是以實名制形式來進行的，而存款長期未搞實名制，這兩者的差異在某種程度上構成了失衡，一部分有隱瞞實名主觀要求的資金，會繼續選擇存款而回避股市，客觀上影響了資金的合理流動。而現在兩方面都實行實名制，資金流動的一個人為阻礙也就不復存了。其次，現在很多地方都在搞銀證聯網以及存單的抵押貸款等，由于銀行與證券公司之間對投資者的具名要求不一，很難建立全方位的協同關系，有些手續即便能辦，難度也比較大，而在實名制的條件下，這些事情相應也就容易得多。第三，存款實名制在本質上是倡導公民在法律上明確資金的歸屬，從而在理念上更強調一種重視個人金融的觀點，而這又是和證券市場的內在要求相吻合的。現鈔本身不具名，但在個人金融高度發達的市場上，它的生存空間被壓縮了，要被電子貨幣等取代，這種發展趨勢在廣義上就是體現了個人金融的觀點。證券市場是個人金融的一個重要用武之地，當人們在理念上一步步向個人金融靠攏時，必然會產生對證券市場的全新認識。從西方發達國家的經驗來看，由于存款實名制，推動、并且促進了個人金融的成熟，并對證券市場的發展間接地產生了拉動效果。
（二）實名制催生個人信用制度
實名制最重要的意義就是個人信用制度。如果沒有實名制也就沒有基本的個人信用。我國目前的信用制度還很不完善，因為銀行根本不知道你的個人信用情況，也就無從給你個人貸款。所以我們現在沒有個人支票，個人消費信貸也不普及。這和現在的市場化要求相悖。而在美國，一個人畢生只有一個賬戶，如果違反游戲規則，這個記錄將隨其一生。每個銀行在給客戶開戶的合約中都有這樣一段文字提醒客戶：“如果客戶不遵守信用的話，這些資料將被記錄，并且被保存起來。這些信用不良的記錄將對客戶不利。”當然，也會有人用現金交易以避免監管或偷逃稅款，但這種事情一經發現處罰會特別嚴厲，不良記錄不僅會降低逃稅人的信用等級，甚至會影響其退休保障。
目前，信用消費、信用資源的開掘是當務之急。因為個人與銀行之間就是信貸關系，不可能以人品誠不誠實來判斷個人的信用，在銀行眼中，儲戶只有資產信用。如果能進一步開掘信用資源，我們的生活會發生很大的改變。比如租車外出，現在的手續十分復雜，而實名制實施后，通過一個賬號管理，用信用卡就可以做抵押，銀行不用擔心，租賃公司也不用擔心，但這種便利的前提條件就是信用資源。實名制帶給老百姓的另一大好處可能就是以后個人貸款將更加方便，現在個人消費信貸遇到的最重要障礙之一就是缺乏個人信用資料。銀行所能獲取的信用依據只能是和原有體制密切相連的“單位證明”或“單位擔保”。這種狀況很難真正使消費信貸普遍推廣，而有了個人信用做擔保，銀行就不是考慮貸不貸的問題，而是貸多少、貸多久的問題。
因此，個人信用制度的建立，將是利己利他以及促進整個社會的財富積累的有效途徑。在信用制度健全的社會體系下從事任何經濟活動，公平和效率的法律追求就不會舉步唯堅了。
（三）實名制施行后銀行保密法提上議事日程
儲蓄實名制實施以后。記者在跟蹤采訪中發現，不少儲戶都在擔心：會不會實行實名制后，政府就可以用反腐敗等名義任意查看自己的銀行資料，特別是一些基層的干部，以收提留款的名義，查農民的存款，并直接把錢劃走？
中國金融學院副教授賀力平指出，盡管我國銀行內部的保密管理制度執行得較好，但是面向社會的保密法規還不夠細化。比如：當事人有犯罪嫌疑時，法院或檢察院可以對其存款賬戶情況進行調查；發生了經濟糾紛的時候，或者經濟談判的雙方，按照商業原則，都有權了解對方的銀行往來賬目情況。但是儲戶信息可披露到什么程度，經過什么級別的授權，我國法律都沒有規定。儲蓄實名制實施以后，這些法律的“空隙”都將尖銳地暴露出來。
大多數國家都有關于銀行保密的法律。美國在１９７０年通過了美國銀行保密法，承認了銀行為儲戶保密的原則，明確了中央政府為防止金融犯罪，在特定情況下聯邦機構可以接近儲戶資料，當時規定一次存款超過１萬美元，銀行必須向聯邦調查機構報告，存款人還要填表，說明這錢是從哪里來的。聯邦政府還專門成立了ＣＴＲ，即貨幣交易報告辦公室，專門分析不正常的存款流動。 １９７８年美國又通過了《金融隱私權法》，因為１９７０年通過的那個法律給聯邦政府太大的權力。新的法律規定聯邦調查機構可以得到信息，但是絕對不能把信息傳給另外的政府機構，即使是稅務機構也不行，把聯邦機構調查儲戶的權力嚴格限制在對付金融犯罪，而不是對付偷稅漏稅、貪污腐敗。
英國的銀行有權拒絕任何部門的查詢，但是法院的判決除外。英國有報告制度，叫可疑情況匯報制度。當銀行職員覺得一筆交易可疑時，可以向政府的某一個機關報告，決定權在銀行。
我國已有規定，賦予稅務機關檢查銀行賬戶的權力，但這個條例給稅務機關太大的權力，因為一個縣級的稅務官員，就可以查賬。這樣，太多的稅務機關都有這個權力了，很容易泄露儲戶的資料。
銀行保密法首先要規定銀行保密的內容，客戶的哪些相關信息是保密的，然后規定銀行不保密的原則，以及限制性的條款，比如披露到什么程度，以什么方式披露，第三是銀行職員及相關人員違背了銀行保密法后的處罰。
就目前的儲蓄實名制施行過程中遇到的種種問題都不免涉及到這些問題，銀行保密法的制定就是刻不容緩的事情。
