[ 劉文濤 ]——(2012-11-30) / 已閱12400次
執法公信力關系到社會穩定和經濟發展，關系到國計民生，它的執法不規范必然導致社會動蕩、秩序混亂、人心漠然。當前，在社會市場經濟大潮沖擊下，各種經濟利益交織一起，分配不均、失業下崗、住房緊張、醫患矛盾等問題凸顯出來，使公眾對政府、執法機關的公信力越來越不信任。少數公眾為了發泄心中的憤怒和不滿，有的上訪告狀，越級纏訪；有的孤注一擲，利用各種工具肇事，或采用自殘、自焚、自殺等極端方式危害社會公共安全。尤其對執法公信力的喪失，產生對執法者不信任，對執法者的不信任，造成了公眾對法律不尊重，沒有了依賴感，沒有了安全感，使他們喪失了生活的勇氣和信心。沒有規距不成方圓，沒有法律約束，社會就成為一盤散沙，就會形成無政府狀態。因此，研究影響執法公信力的成因、產生的危害和解決的對策，對于重樹執法公信力，讓公眾相信法律，擁護法律，讓公平正義回歸到有司法良知的執法者手中，公正地處理每起案件，有著現實意義和深遠的歷史意義。
一、執法公信力的釋義
要弄清執法、公信力、執法公信力之間的關系，正確認識和分析執法公信力的缺失會對社會造成嚴重危害，會影響社會和諧與穩定。因此說，研究執法公信力問題意義非常重大。
�。ㄒ唬﹫谭ǎ褪菆绦蟹梢幎ǎ侵竾宜痉C關或行政機關依照法定職權和法定程序，行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動。這里我們所說的執法是單指狹義的司法機關執法。執法與司法有很大的區別：一是執法不能獨立，效率至上，主要為統治活動服務，活動范圍廣；司法必須獨立，公正至上，主要為被統治者服務，活動范圍窄。二是執法必須是嚴格依法辦事，執行法律；司法則不然，職能要廣泛些，如司法審查職能、造法職能等。三是執法實行首長負責制，司法實行法官負責制。四是二者適用的法律程序區別很大。五是執法是主動的，司法是被動的。
（二）公信力。公信力是指在社會公共生活中，公共權力面對時間差序、公眾交往以及利益交換所表現出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責任的信任力，是公眾對社會一種信任力量。公信力既是一種社會系統信任，同時也是公共權威的真實表達。公信力是一個國家在長期的社會發展中日積月累形成的，體現了存在的權威性、社會中的信譽度和公眾中的影響力等。沒有公信力的社會或公眾會失去生命力，必然導致社會動蕩不安和矛盾激化，影響社會的和諧穩定。因此，我們倡導社會公信力，使全體大眾講誠信、守承諾、促和諧，讓誠實守信扎根于廣大公眾的心田，揚起法治文明的風帆。
�。ㄈ﹫谭ü帕�。執法公信力就是公眾對司法機關或行政部門的信任程度，也就是對公共權力的信任和公權力對公眾的信用。一個社會如果失去了執法公信力，那么這個社會的信用體系就會土崩瓦解。因為在現代社會中，法治已經成為人類共同的目標，執法也已經成為人們訴諸于公正的最后保障。進而執法的信用就成為整個社會信用體系的根基，如果根基不牢，后果將不堪設想。因此，實現社會主義法治社會目標，就必須深刻分析和探討執法公信力下降的原因，采取有效對策，使公眾對執法的信用重新回歸，重塑執法公信力。
二、執法公信力的缺失及成因
執法公信力的缺失及成因很多，由于司法機關的執法人員自身素質和認知能力，導致許多執法人員很難正確運用感知和理性處理案件，出現瑕疵的案件就在所難免。
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影響執法公信力的因素很多，但法院審判組織或法官個體的徇情枉法、素質低下、效率不高、裁判結果有失公平，導致公眾對法院執法結果的不信任。
1、執法不規范動搖了公眾的法律信仰。產生執法不公的現象很多，這類問題不能得到及時的處理，就會導致執法公信力的下降。執法不規范從根本上否定了司法機構存在的理由，使執法活動喪失了公信力，毀滅了人們對執法的期望，使人們不再愿意通過執法途徑尋求正義，進而對守法的意義產生質疑，損害了法律的權威性。執法不規范表現的形式很多。一是執法者徇私舞弊、貪贓枉法。盡管問題發生在個別執法人員身上,但其惡劣影響不可低估。二是裁決結果不公正。裁決結果的不公正是指司法主體沒有依法作出客觀公正的、不偏不倚的裁決，如該起訴的不起訴，不該起訴的起訴，有罪判無罪的，無罪判有罪等等。三是外部干預。外部干預主要是指一些部門和領導直接插手干預司法案件處理,使一些地方出現了不同程度的司法地方保護主義,同一類型糾紛在不同的地方出現不同的判決結果。司法機關的人員升遷、編制需由地方政府決定,司法機關的工作條件改善、裝備更新依賴于地方政府及有關部門批準的情況下,僅憑司法機關自身力量還很難做到。四是司法體制。這主要反映在司法體制的行政化上。由于受到傳統文化和司法傳統的制約,我國的司法體制及其運行過程帶有明顯的行政化色彩。司法裁判權與行政權的一個明顯區別就是行政機關可以對行政事務進行主動的積極的干預,而司法機關則不應該采取主動的方式行事,否則就難以保證司法機關的中立地位。
2、效率低下使民眾對執法失去耐心。效率是執法人員在司法活動中必須講究效率，盡量便民利民，盡量消除不必要的延誤和煩瑣。法諺有云：“遲來的正義不是正義”，裁判結果即使是公正的，如果違反了效率原則，也未必是公正的。當前，執法人員個人素質不高，效率低下，常常使案件超審限，把當事人帶入無盡的訴訟之爭，增加訴累，引起當事人不滿。不能正確地適用實體法。司法人員裁判案件必須有法可依，而任何裁決必須依據實體法做出，即一方面要求司法人員正確運用實體法做出公正的裁決；另一方面要求司法人員要嚴格遵循法律面前人人平等的原則。但有些執法人員訴訟效率低下，不能正確地適用實體法，導致案件滯后，出現瑕疵，引起當事人的反感，失去對法律的敬畏。不能嚴格廉潔執法。司法人員應當廉潔自律，不受各種利益的誘惑，自覺抵制各種腐敗行為。只有堅定地保持司法的廉潔性，做到兩袖清風，一塵不染，才能努力實現司法的公正。不能嚴格遵循程序。司法機關嚴格遵循程序才能保障執法的公正，程序公正也是執法規范化的必然要求，即使不嚴格遵循程序沒有導致實體和結果上的不公正，也會使人們質疑司法的公正，同樣帶來的司法不公的效果。
3、裁判執行效果不佳。生效的法律文書不能得到及時、全面地實現，不僅會使公眾喪失對請求司法保護的信心，更是對司法制度的一種褻瀆，會導致執法公信力的降低。裁判執行效果不佳的原因是多方面的，除了社會體制、司法運行機制本身的原因和當事人確實無履行能力外，還有諸如被執行人通過外出打工或下落不明的方式、通過隱匿、故意毀損財產或者以明顯不合理的低價轉讓或無償轉讓財產的方式逃避執行，運用強硬手段抗拒人民法院的執行也是重要原因。一是被執行人以外出打工或下落不明的方式逃避已生效的公正裁決；二是被執行人通過隱匿、故意毀損財產或者以明顯不合理的低價轉讓或無償轉讓財產的方式，致使已生效的公正裁決無法執行；三是被執行人的擔保人或協助執行義務人隱蔽、轉移、故意毀損或者轉讓已向人民法院提供擔保的財產，致使判決、裁定無法執行；四是部分被執行人通過強硬手段抗拒執行。因此，研究裁判執行不佳的成因對于提升執法公信力，樹立執法公信力有著積極的促進作用。
（二）執法權行使模式的障礙。
審判行政管理權的不正確的行使，會制約或干擾法院、法官嚴格執法，會使執法公信力大大的降低
1、審判業務運作方式的行政化。在司法機關的內部還存在著審判業務“等級制”運作的方式，基本上實行的是行政管理。具體表現以下幾個方面：一是司法理念錯位。在我國，個別立法者或學者片面地將獨立審判認為是法院一個整體行使審判權時的獨立，而不是合議庭獨立審判，更不是審判員獨立審判。在這種觀念及審判與行政合一傳統意識的影響下，導致執法理念錯誤，致使審判管理完全仿效行政管理的模式，形成庭長、院長越權的逐級審批，層層把關的行政首長負責制，而參加合議庭、獨任審判員的法官只有審理的義務，沒有裁判的權利。二是運行機制錯位。法官審理每起案件都要主動向庭長匯報案情，請示方案，裁判結果還要報主管院長、庭長審批，主管院長有異議的則要報審委會討論決定。在法官審理案件尤其是審理一些重大疑難案件時，庭長、庭長要經常過問，發表意見，或者列席合議、拍板定案。當院長、庭長簽發文書時認為合議庭對評議的案件處理不當，因而可以不予簽發，并有權召集合議庭成員“復議”等等。三是審判統一錯位�，F階段的法院“審權”與“判權”相分離，“審權”屬于法官，而“判權”卻轉移到庭長、院長。這就是人們通常所說的“審者不判、判者不審”的弊病。當事人所能夠見到爭訴其面前的法官并沒有決定權，而能夠決定案件最終結果的人們卻大多不參與審理，隱蔽在帷幕的背后，有“黑箱操作”之嫌，導致的后果就是“先定后審”、“先判后審”、“審判分離”。其危害不僅在于消弱和泯滅了直接承辦案件的執法者的責任感，更在于規避和危害了合議、回避、公開的訴訟制度，淡漠了人們的程序法意識，從而損害了程序法的應有功能，不利于維護司法的公正。
2、執法權的地方化。當前，司法機關的設置是以行政區化進行的，法院的人、財、物直接受制于地方政府。凡涉及地方部門或個人利益的，地方政府個別領導就要說情，時常打電話指示或聽從匯報，對案件指手畫腳，左右法官辦案，影響了案件的公正性，使當事人產生不信任。而這些原因引起的執法不公，當事人不會去追究其他原因，而只會指責法院的不公，對執法的公信力產生質疑，產生“案子一進門，雙方都托人”的現象，使部分群眾不相信法院的公正，進而采取各種手段來影響判決，使當事人產生了在裁判結果出來前，自行或托人到黨委、政府及致司法機關內部找關系的習慣，以此來給承辦法官施加壓力，從而給有關機關、領導及知情群眾造成法院執法公信力不高的現象。
3、部分執法者職業道德的欠缺。執法者職業道德的缺失，會嚴重影響和制約執法公信力的建立。表現形式主要有以下幾個方面：一是公仆意識淡化、缺乏進取精神。由于忽視了世界觀的改造，人生觀、價值觀扭曲，有些執法者不注重學習，工作得過且過。不規范執法、吃拿卡要現象時常發生。這些現象的發生，就是個別執法者公仆意識淡化，精神頹廢，極端個人主義、拜金主義、享樂主義思想惡性膨脹，貪圖享受，心理失衡，經不起權力、金錢、美色的考驗，以至墮落成為腐敗分子。二是道德修養饋乏，追求腐朽生活。市場經濟就是商品經濟，社會商品化拉大了貧富之間的距離，同時也刺激了某些執法者私欲膨脹，他們追求腐朽的生活方式，放松了自已世界觀的改造，沒有筑起牢固的反腐防線，將規范執法置之腦后，大撈特勞。三是廉政意識弱化，漠視黨紀國法。有極少數的執法者平時不注重廉潔自律，頭腦里沒有一點道德、紀律約束，自我約束、自我控制能力差，不能按黨紀國法約束自己，執法就很難規范。
三、提升執法公信力的主要途徑
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要改變審判工作中的行政管理體制，加大執法者職業化進程的力度，樹立程序本位的理念，增加司法透明度，簡化訴訟程序，完善執法制度上的缺陷，努力提升執法公信力。
1、加強訴權保護，確保司法公正。
第一、應當加大執法者職業化進程的力度。法官職業化是當代中國司法改革的一個重要目標之一。古人云：徒法不足以自行。規范執法離不開一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的法官隊伍。其次，要解決好法院執法各方面的工作，在法律框架內尋找出能夠讓當事人接受的合理的執法方式。這樣，就會跳出十分嚴謹規范的審判程序，如巡回就地辦案，庭前調解，委托調解等。法官職業化建設的要求，就是要推進司法公正，樹立執法公信力。再次，法官職業化建設要多層面，分層次來謀劃和推進。當前，許多基層法院法官學歷偏低、人才短缺、司考難通過、基礎建設落后、工作環境不佳、待遇低、案多人少。由于法官整天疲于辦案，法律解釋、司法指導、判例研究無暇顧及。因此，法院應更多的培養一些實用性復合性法官，使其成為定紛止爭的實干家，化解矛盾的多面手。
第二、樹立程序本位的理念。樹立執法公信力就必須注重程序本位。所謂程序本位，是指在訴訟中堅持以訴訟過程而不僅以訴訟結果為出發點和評價標準的理念。首先實現程序公正。程序本位的理念雖然強調程序自身的獨立價值，以程序公正為出發點設計訴訟程序。程序本位論并不否認實體公正的價值，只是按照程序本位的理念，對實體公正的追求應當體現在訴訟程序的理性設計當中，即在具體訴訟過程中，主要是依靠程序的合成，而不是法官的主觀努力來實現實體法和實體公正。程序合成對于實體合成是具有基礎和催化作用，即保障發現事實真相、正確適用實體法律。同時它還是一個程序價值的選擇和實現過程，本身也體現著國家的司法審判是否公正。因此，只有堅持程序合法，才能促進執法規范化的進程。
第三、增加執法透明度。要實現執法公信力，就必須增加執法透明度，就是要揭開執法的神秘面紗，在維護司法神圣莊嚴的基礎上，建立一套完整和完善的機制，采取一系列的舉措，將執法的全過程公開于陽光之下，展現在公眾面前。一是讓程序透明。法治國家無不追求程序正義，而程序正義是司法公正的基本要求。通過執法公開，把執法活動的全部運行過程公布在當事人面前，把審判程序的每個關鍵、每個節點讓當事人知曉，把所有暗箱操作的可能暴露在陽光下，這樣的司法程序才能確保當事人平等享受執法的公正。二是讓裁判透明。人民法院裁判案件的宗旨是判斷是非、化解糾紛，促進全社會的公平正義。通過審判過程的公開，避免法官與一方當事人單獨接觸，確保裁判者的中立性和裁判結果的正當性；通過一系列的裁判文書上網、庭審直播等公開措施，一方面有效降低了民眾了解執法的成本，方便民眾零距離的觸摸法治，另一方面在法院形成一種“倒逼”機制，促使法官提升裁判文書的質量和庭審駕馭能力。在陽光下運行產生的裁判結果更能得到民眾的認同，也更能讓當事人接受。三是讓法官透明。將法官透明在陽光下，會讓執法者更加注意自己的執法行為、形象，更加注意社會對自己的評價，更加注意法律同行對自己的認可。他們會努力展現自己健全的人格、良好的職業道德操守、精湛的法律能力，努力避免當事人對自己的執法產生合理的懷疑。法官透明可以讓執法者更加嚴于律己，讓自己的執法行為更加光明坦蕩。四是讓隊伍透明。司法廉潔是公正執法的生命，也是樹立司法權威的關鍵，而隊伍透明是最好的防腐劑。隊伍透明能夠將整個執法活動的全貌展現在民眾面前，讓司法腐敗無處藏身。
2、建立小額訴訟法庭，簡化訴訟程序。
面對著人民法院“案多人少”的實際情況，如何合理優化審判資源，是法院審判工作急需解決的一個課題。一是 明確小額訴訟受案范圍，實現繁簡分流。由庭長分案這第一道程序把住案件的繁簡分流關口，將訴訟標的小于3萬元的民事案件進入小額訴訟程序進行審理，使案件通過速裁程序得以辦結。二是簡化程序，提高審判效率。簡化庭前程序,試行格式化訴狀，加強訴訟指導；實行案件開庭協商、預約等方式確定開庭時間、地點。簡化法庭調查和法庭辯論程序，將庭審的重心放在直接指導當事人圍繞訴訟爭議的焦點，進行舉證、質證及認證上，盡量節省訴訟時間，達到提高審判效率的目的。三是創新調解方式，促進社會和諧。司法人員要牢固樹立“調解至上”的理念，從思想上端正對訴訟調解工作的認識，堅定訴訟調解信念，做到能調則調、多調少判，真正使調解工作深入到每名民事法官的靈魂深處。努力將調解工作延伸到審判工作的每一個環節，即貫穿于立案、庭前、庭中、庭后等各個階段，同時創新調解方式，建立健全多元化的糾紛解決機制，努力化解各種社會矛盾，有效保護雙方當事人合法權益。
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