[ 仉玉良 ]——(2012-11-30) / 已閱5670次
一、勞動、社會保障行政行為的概述
1、勞動、社會保障行政行為的概念。勞動、社會保障是勞動和社會保障行政管理的簡稱[1]。勞動、社會保障行政行為是指勞動保障、人事等部門行使行政職權所作出的能夠產生行政法律效果的行為。勞動、社會保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時也是認定是否為勞動、社會保障行政行為的要件:（1）是指勞動保障、人事等部門所為的行為。包括行政機關和法律、法規授權的組織所作的行為。勞動保障部門是國家統一管理勞動工作的行政機關，也是當然的對勞動法監督檢查行政機關，對所轄區的各企業、個體工商戶等貫徹執行勞動法的情況進行監督檢查的機構，《勞動法》第九條規定：國務院勞動行政部門主管全國勞動工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區域內的勞動工作。（2）是勞動保障、人事等部門行使行政職權，進行勞動，和社會保障行政管理的行為。（3）是勞動保障、人事等部門實施的能夠產生行政法律效果的行為。勞動保障部門作出一個行為如果不能同時具備上述三個要件就不是勞動、社會保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復議、行政訴訟和行政賠償的對象。如勞動保障部門作出的行政指導行為、行政調解行為，因不具備第三個要件，即不是勞動、社會保障行政行為。有一點需要特別注意，行政事實行為、特別是行政事實侵權行為，根據最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償的對象，同理，勞動、社會保障行政事實行為、特別是勞動、社會保障事實侵權行為也可以成為行政訴訟和行政賠償的對象。
勞動、社會保障行政行為的特征。（1）是執行法律（主要是勞動法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對人協商或征得其同意，勞動保障部門可依法自主作出。(4)是以國家強制力為保障實施的，帶有強制性。（5）勞動、社會保障行政行為的內容：賦予權益和剝奪權益；科處義務或免除義務；確認法律事實與法律地位。
2、調整勞動、社會保障行政行為的相關法律內容。勞動、社會保障行政行為主要受勞動法調整，勞動法是一個獨立的法律部門，自成體系，我國勞動法律體系由四個部分組成，即綜合調整勞動關系的基本法，各種單行的勞動法律、法規，部門規章，地方性法規、地方性規章。目前勞動、社會保障行政行為所涉及的法律主要有以下內容：（1）關于勞動合同的定立與解除程序的規定，包括勞動關系的產生、變更和終止的法定形式及由此產生的雙方當事人的義務等法律規定。（2）勞動保險制度。勞動保險[2]又稱社會保險，是指國家對社會成員在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下，獲得物質幫助和補償的各種措施的總稱。勞動保險包括勞動保險的項目和待遇，保險金的來源，工齡的計算方法，各項福利事業的規定。（3）工作時間和休息時間制度。包括標準工作日和工作周的各項規定，對加班加點的限制、休息時間、法定節日、年休假等規定。（4）勞動報酬方面的規定，包括工資等級制度獎勵、津貼制度的規定及特殊情況下的工資支付方法。（5）勞動安全與衛生的各項制度，包括各種安全與衛生的技術規程，勞動保護用品的發放標準、各種安全與衛生的管理制度。（6）女工和未成年工的特殊保護辦法，包括對女工和未成年工從事有害健康工作的限制，對女工孕期、產期、哺乳期、經期的保護，對的特殊未成年工就業年齡和工作時間的限制。（7）對勞動法的監督檢查制度。
二、我國勞動、社會保障行政案件主要類型及產生行政爭議原因分析
我國行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權、財產權及與人身權、財產權有關的單方性的行政行為,勞動、社會保障類行政案件受案范圍也不例外。目前對什么是勞動、社會保障類行政案件還沒有一個準確的定義，筆者認為它是指行政管理相對人認為，勞動保障、人事等行政機關（或法律、法規授權的組織）、行政機關工作人員在行使勞動管理職權、執行勞動法（廣義）、監督檢查他人執行勞動法過程中，違法作為或不作為侵犯行政相對人人身權、財產權及與人身權、財產權有關的其它權利，向法院提起行政訴訟的一類案件。
目前筆者所在法院審理勞動、社會保障類行政案件數量近幾年均位于行政案件首位，且有逐年上升趨勢。筆者在此列舉勞動、社會保障類行政案件主要類型并分析產生行政爭議的原因。
1、勞動、社會保障行政確認。此類案件主要是工傷行政確認，居勞動、社會保障類案件首位，但就市級社會保障部門每年作出工傷認定近2000件相比，僅有10件左右提起行政訴訟，所占比例還是很小的。工傷確認產生行政爭議的原因是多方面的：（1）關于作出工傷認定的依據，大多是抽象粗線條的規定，可操作性不強，易引起行政爭議。例《公傷保險條例》既是作出工傷認定實體方面的法律規定，又是程序方面的法律規定，職工是否在工作時間、工作場所、因工作原因受傷規定的操作性不強等。（2）勞動者沒有參保。工傷保險和養老、醫療、失業基本社會保險不同，其還不屬社會強制保險。一些城鎮的用人單位還沒有給勞動者繳納工傷保險費，在此情況下，如果勞動保障部門確認勞動者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。筆者所在法院審理的用人單位為原告，因不服工傷認定決定提起行政訴訟的，基本是（僅一件例外）勞動者沒有參保（工傷保險）的。（3）勞動部門的“居間裁判”地位。在工傷行政確認中，當勞動者與用人單位對是否應該認定為工傷產生分歧時，一方向勞動部門提出申請，勞動部門實際處“居間裁判”地位，勞動部門無論認定與否，總有一方不服，從而產生行政爭議。
2、勞動、社會保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對人不服勞動保障經辦機構核定勞動保險金具體行政行為而提起的行政訴訟。就湖北而言，該類案件主要是對工傷保險待遇核定不服引起的訴訟，因涉及道路、航運、航空、鐵路等交通事故引起的工傷涉及工傷保險待遇問題，湖北省《工傷保險實施辦法》與《工傷保險條例》的規定不完全一致，《工傷保險實施辦法》第三十九條規定，“由于道路、航運、航空、鐵路等交通事故引起的工傷，或者職工工傷涉及其他民事傷害賠償的，應按照有關規定索取傷害賠償。獲得的傷害賠償低于工傷保險待遇的，根據用人單位是否參加工傷保險，由經辦機構或所在單位補足差額部分。”而《工傷保險條例》并未規定權利人在獲得民事賠償后不再獲得全額工傷保險的賠償。故勞動保障經辦機構在核定工傷保險待遇時，涉及法律適用的問題，易行政爭議。
3、勞動、社會保障行政發放。此類案件主要是行政管理相對人認為勞動社會保障部門不按政策發放或不按時、不按規定的數額發放社會保險金引起的訴訟，即訴勞動部門不履行發放社會保險金法定職責。此類案件在審判實踐中遇到的較少，筆者所在法院僅受理了一件要求勞動保障部門按照解放前參加工作并享受供給制待遇的人員履行為其核發基本養老金法定職責一案。產生此行政爭議的主要原因是勞動部門履行該職責，適用的多為幾十年前的規范性文件，該類文件規定的操作性不強，因行政部門和行政管理相對人對政策的理解不一致，產生行政爭議。
4、勞動、社會保障行政審批。目前訴勞動、社會保障行政部門不履行辦理退休審批手續法定職責案件較多，因退休分為達到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續法定職責，且有逐年上升趨勢主要有以下情況：（1）對職工的年齡認定依據易產生行政爭議。行政管理相對人認為職工出生時間的認定應該以居民身份證為準，居民身份證的年齡達到退休年齡，勞動部門就應該為其辦理辦理退休審批手續。而勞動部門對職工出生時間的認定，是根據勞社部發（1999）8號文第二條第（二）項規定，采取的是實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法，故當職工居民身份證與職工檔案記載的出生時間確實不一致時，即產生行政爭議。（2）關于特殊工種提前退休審批易產生行政爭議。因勞動部門依據的大多為幾十年前勞動部的規范性文件，規定不明確具體，操作性不強，易產生歧義。
5、勞動、社會保障行政許可。根據有關法律規定，從事某些職業必須在勞動保障部門辦理行政許可證，例職業介紹機構、職業培訓機構和職業技能考核鑒定機構必須遵守國家有關法律、法規的規定，在勞動保障部門辦理行政許可證。辦理行政許可證是勞動保障部門的法定職責，當事人或利害關系人認為勞動保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會產生行政爭議。
6、勞動、社會保障行政(處理)處罰。該類案件主要表現為不服勞動、社會保障部門行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動、社會保障部門不履行行政(處理)處罰法定職責。近年來，常遇到的是勞動保障部門根據《勞動合同法》等法律，對行政管理相對人進行查處的案件。《勞動合同法》實施以來，各地方均存在用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的情況，在勞動者舉報投訴后，勞動、社會保障部門進行立案查處或不進行立案查處，用人單位或勞動者不服即產生行政爭議。
7、勞動、社會保障行政監督。對《勞動法》執行情況的監督檢查是勞動、社會保障部門的法定職責，違法作為，或不作為，令行政管理相對人不服，都將產生行政爭議。
8、勞動、社會保障行政受理。此類案件在行政審判實踐中遇到的較多，主要是依法應該由行政管理相對人申請勞動保障部門作出勞動，社會保障行政行為的情況，當勞動部門收到申請后，經審查認為不符合法律規定的受理條件，作出不予受理決定，當事人不服引起行政爭議。例已享受養老保險待遇的退休人員，退休后被其他單位聘用，不屬于《工傷保險條例》調整范圍，不享受工傷保險待遇，對退休人員申請工傷認定的，勞動社會保障部門作出不予受理決定，即產生行政爭議。
9、勞動、社會保障行政復議。此類案件是因行政管理相對人不服勞動，保障具體行政行為，申請復議，復議機關改變原具體行政行為，以復議機關為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對人，對勞動保障部門作出工傷認定決定不服，前置程序是向本級人民政府或上一級勞動保障部門申請復議，如果復議結果改變了原具體行政行為，行政管理相對人對本級人民政府或上一級勞動保障部門復議決定不服，產生行政爭議提起訴訟，行政復議決定就成了被訴具體行政行為，這就產生了勞動、社會保障行政復議行政案件。此類案件在行政審判實踐中遇到的較少。
10、勞動、社會保障行政撤銷。勞動保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對人或利害關系人，認為撤銷決定侵犯其合法權益，產生行政爭議，向人民法院提起訴訟，這就產生了勞動、社會保障行政撤銷行政案件。例如，勞動保障部門撤銷工傷認定等等。
以上列舉了十種常見的勞動、社會保障行政案件類型，及產生行政爭議的原因，各類案件之間不是孤立存在的，既有聯系又有區別。
三、法院審查勞動、社會保障具體行政行為合法性應注意的問題
如何對勞動、社會保障行政行進行合法性審查，從審判實踐來看，對勞動、社會保障行政行為的合法性進行審查是由其認定事實的主要證據是否確實、充分，適用法律、法規是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權、濫用職權等方面的問題構成。勞動保障部門工作人員在作出勞動，社會保障行政行為時必須做到主體適格，事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律、法規正確。人民法院應從以下四個方面審查勞動，社會保障行政行為的合法性。
1、權限審查。審查作出勞動、社會保障行政行為的機關是否有作出勞動、社會保障行政行為的法定職權，即對其是否存在超越職權進行審查。我國《行政訴訟法》給超越職權的定義是行政機關及其工作人員在執行職務中，行使了法律沒有授予的職權或超越法律授予其職權范圍的行為。法院審查勞動保障部門是否有作出勞動，社會保障行政行為職權時，主要是通過審查勞動保障部門向法庭提供的證據材料，同時根據原告或第三人提供的證據材料以及法院收集到的證據材料，來判斷行政機關是否具有作出被訴具體行政行為的職權。行政登記行為的行政管理職權是由法律、法規及規章規定確定的，審查這一問題時主要是通過審查法律規范來判斷登記機構是否有作出被訴具體行政行為的職權。就現在法院受理的房屋行政登記案件情況看，當事人對勞動保障部門的法定職權極少發生爭議，筆者在此不作詳談。
2、程序審查。即審查作出勞動，社會保障行政行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律規范形式所確認和規范了的行政管理方式、步驟、順序和時限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟等。不同的勞動，社會保障行政行為，有不同的程序規定，其程序較為復雜的為勞動、社會保障行政(處理)處罰程序。例勞動監察部門接到勞動者關于用人單位未與勞動者簽訂勞動合同的投訴后，主要程序為：（1）審查后符合立案條件，予以立案，不符合立案條件，不予受理。（2）立案后向用人單位發出相關材料。（3）證據審核。（4）向用人單位發出《勞動保障監察限期改正指令書》，要求用人單位限期改正，并將改正情況以書面形式限期報勞動保障監察支隊。（5）如果用人單位未改正上述問題，勞動監察部門即向用人單位下發《行政處理告知書》，告知用人單位，擬對其作出支付勞動者雙倍工資，并按規定為勞動者補繳社會保險費的行政處理決定，并告知作出該處理決定的事實、理由、法律依據及其依法應享有的權利。（6）用人單位可進行陳述申辯。（7）查明已建立勞動關系，未同時訂立書面勞動合同的（應當自用工之日起一個月內訂立書面勞動合同），作出行政處理決定。（8）送達。其它勞動，社會保障行政行為的程序一般不涉及告之、聽證等程序。需要說明的是，審查勞動、社會保障行政行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也是一個法律問題，所謂事實問題即是行政機關實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限；所謂法律問題，行政機關作出具體行政行為程序是否違反法律、法規、規章及其它規范性文件有關程序問題的規定。在訴訟過程中，當事人就程序上的事實問題發生爭議是經常發生的，程序上的事實問題由法院通過審查證據來認定。總之，作出勞動，社會保障行政行為必須嚴格遵循法定程序。達到下述具體要求：符合法定方式，符合法定形式，符合法定手續，符合法定步驟，符合法定時限。
3、證據審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為事實證據是否確實、充分。關于法定職權、程序、事實這幾個方面是否合法均存在一個有無證據證實的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認定事實的證據。如果勞動、社會保障行政行為認定的事實主要證據不足，也意味著該行為缺乏事實基礎，即違反了我國《憲法》“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，屬違法行政行為，依法必須撤銷或確認無效、違法。在訴訟過程中，當事人就事實主要證據是否確實、充分發生爭議是最多的，審判人員如何認定勞動、社會保障行政行為認定的事實主要證據確實、充分是一個值得探討的問題。筆者認為“事實主要證據確實、充分”必須達到下述要求：案件的事實均有相應的證據證明；各項證據均真實、可靠，并且合法；各項證據對待證事實有證明力，并與待證事實之間具有關聯性；各項證據相互協調一致，對整個案件事實構成完整的證明，并能經受住反證的反駁；被訴具體行政行為所依據的事實，必須滿足法律預先設定的事實要件。
4、適法審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規是否正確。適用法律和認定的事實是不可分割的，關于當事人對適用法律是否準確的爭議，主要有兩種情況：一是當事人對勞動，社會保障行政行為認定的事實有爭議，對適用法律存在爭議；二是當事人對勞動、社會保障行政行為認定的事實沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。審判機關判斷作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規是否正確時，主要從以下幾個方面審查具體行政行為的法律依據：(1)職權來源的依據即有作出勞動，社會保障行政行為法定職權依據（確保有主體資格）。(2)勞動，社會保障行政行為實際操作程序和法定程序的相關規定。(3)法律規范設定或禁止該登記行為的具體條款。(4)作出勞動、社會保障行政行為相應的其它法律依據。筆者認為，勞動、社會保障行政行為要做到適用法律、法規正確，必須達到下述要求：對具體行政行為所基于的事實的性質認定正確；對相應事實選擇適用的法律、法規及具體規范正確，選擇的法律依據與更高層次的法律文件不相抵觸；根據相應事實所具有的情節，全面地適用法律、法規。
【作者介紹】黑龍江省北安市人民法院。
