[ 劉志勇 ]——(2012-12-28) / 已閱5622次
摘要：《民事訴訟法》第55條：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”在我國(guó)建立公益訴訟制度，是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的客觀需要，是完善我國(guó)訴訟制度和法律監(jiān)督制度的必然要求，也是與國(guó)際交流的客觀需要。
關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 主體 范圍 程序
一、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的正當(dāng)性
從我國(guó)現(xiàn)行的憲政體制、司法制度來(lái)看，只有檢察機(jī)關(guān)才能充當(dāng)提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對(duì)于私益訴訟而言。法國(guó)1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟，美國(guó)1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺(tái)標(biāo)志著公益訴訟在美國(guó)的誕生，1914年美國(guó)的《克萊斯法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國(guó)等國(guó)家也有相應(yīng)的規(guī)定。
公益訴訟發(fā)展到今天，經(jīng)過(guò)了一百多年，各國(guó)的表現(xiàn)形式也不盡相同，但無(wú)論從公益訴訟的起源，還是從有關(guān)國(guó)家的公益訴訟制度來(lái)看，公益訴訟實(shí)際上是一定的主體，依據(jù)法律規(guī)定，針對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為提出訴訟請(qǐng)求，由法院通過(guò)訴訟程序進(jìn)行審判，以維護(hù)社會(huì)公共利益的一種訴訟法律制度。根據(jù)這一定義，我們可以看出公益訴訟與其它訴訟顯著不同的地方是其中的權(quán)利義務(wù)連接點(diǎn)變成了“社會(huì)公共利益”，而不是“當(dāng)事人利益（直接利害關(guān)系）”。
那么，到底什么是“社會(huì)公共利益”？德國(guó)學(xué)家耶林這樣解釋：“公共利益在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一種單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰(shuí)都能感受得到，誰(shuí)都能理解得到的非常現(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益”。在當(dāng)今的理論體系中，有關(guān)公共利益的解釋和理論還有很多，但有一點(diǎn)是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多數(shù)人的共同利益，它具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，它的顯著特點(diǎn)是公共性。
由此，本文認(rèn)為共訴訟應(yīng)當(dāng)包括以下幾類(lèi)：國(guó)有資產(chǎn)流失案、環(huán)境保護(hù)案、影響公序良俗案、破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序案等。
（二）立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)無(wú)法履行此職責(zé)
從我們國(guó)家現(xiàn)行的憲政體制來(lái)看，立法機(jī)關(guān)是我們國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有最高的立法權(quán)，通過(guò)立法將審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)分別賦予人民法院、人民檢察院和人民政府三個(gè)機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)行的體制和實(shí)踐來(lái)分析，立法機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，但它針對(duì)的僅僅是一般監(jiān)督，無(wú)法對(duì)具體的案件一一進(jìn)行個(gè)別監(jiān)督，立法機(jī)關(guān)沒(méi)有條件，也沒(méi)有必要行使具體的監(jiān)督權(quán)。針對(duì)公益訴訟這樣的侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的事例，立法機(jī)關(guān)宜采取立法的形式，賦予某一特定機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，自身不宜參與。
根據(jù)法理學(xué)的觀點(diǎn)，民事訴訟都是堅(jiān)持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國(guó)，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，在民事訴訟中，嚴(yán)格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責(zé)賦予人民法院，人民法院將充當(dāng)兩個(gè)訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴(yán)重破壞這一基本原則。因此，無(wú)論如何，人民法院都是無(wú)法擔(dān)當(dāng)這一重任的。
我們國(guó)家的行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的職權(quán)，其職責(zé)范圍深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面。在公益訴訟中，其中很大一部分案件的被告就是行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)各個(gè)地方、各個(gè)級(jí)別的行政機(jī)關(guān)都擁有一個(gè)共同的上級(jí)，那就是各級(jí)人民政府。如果將公益訴訟賦予某一行政機(jī)關(guān)，不管是新設(shè)立一個(gè)，還是在現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)中選擇一個(gè)，都會(huì)形成是自家監(jiān)督自家的情形，又會(huì)形成內(nèi)部監(jiān)督的模式。眾所周知，內(nèi)部監(jiān)督模式是最無(wú)力的監(jiān)督方式。所以，為了加大監(jiān)督的力度，增強(qiáng)公益訴訟的效果，行政機(jī)關(guān)也無(wú)法充當(dāng)公益訴訟的原告。
（三）檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現(xiàn)的公益訴訟類(lèi)型中，被告多是大型的公司、企業(yè)，還有就是行政機(jī)關(guān)，可以想象，能夠給國(guó)家和社會(huì)公共利益造成損害的絕對(duì)不會(huì)是勢(shì)力較小的組織或機(jī)構(gòu)。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會(huì)的弱勢(shì)群體，雙方當(dāng)事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權(quán)利，難以排除某些個(gè)人產(chǎn)生“搭便車(chē)”的想法，使得司法實(shí)踐中公益訴訟的參與度和執(zhí)行效果并不理想。現(xiàn)在司法實(shí)踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風(fēng)險(xiǎn)也如此驚人，在面對(duì)諸如壟斷、環(huán)境污染等大型案件時(shí)，有多少人會(huì)主動(dòng)提起訴訟？所以，在實(shí)踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發(fā)展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權(quán)利，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，迫切需要明確一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)此重任。
2、從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。在我國(guó)，關(guān)于檢察權(quán)的爭(zhēng)論一直就沒(méi)有停止過(guò)，現(xiàn)在比較流行的說(shuō)法主要有以下四種：一是主張行政權(quán)說(shuō)，認(rèn)為檢察權(quán)就是行政權(quán)；二是主張司法權(quán)說(shuō)，認(rèn)為與西方的司法權(quán)一樣，與法院共同行使，只是與其分工不同而已；三是主張行政司法雙重屬性說(shuō)，認(rèn)為檢察權(quán)兼有行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性；四是主張法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)。
我們認(rèn)為準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)從我國(guó)的具體國(guó)情和司法憲政的特點(diǎn)出發(fā)。我們國(guó)家的憲政體制與西方的“三權(quán)分立”不同，因此不能把西方的理論生搬硬套。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民并由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使。我國(guó)憲法明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使監(jiān)督權(quán)。這是我國(guó)最高法律憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定性，我們必須在這一基本背景下分析檢察權(quán)的性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是一種廣泛而又抽象的權(quán)力，其主要職責(zé)是根據(jù)憲法的授權(quán)以保障法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施。在公益訴訟中，某些行政單位本身違法、某些組織機(jī)構(gòu)不積極履行自身的職責(zé)，并因此造成了國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害，有違國(guó)家法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施，而檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，包括對(duì)刑事、民事和行政訴訟的監(jiān)督，代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，它本身并沒(méi)有訴訟實(shí)體權(quán)利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權(quán)，而不是實(shí)體處分的權(quán)能；它只是司法過(guò)程中的權(quán)力，而不是決定司法結(jié)果的權(quán)力；只是一種權(quán)力制約另一種權(quán)力的權(quán)力，而不是對(duì)另一種權(quán)力給與實(shí)際處置的權(quán)力；是一種必需通過(guò)具體訴訟程序而實(shí)現(xiàn)的權(quán)力，這些性質(zhì)決定檢察機(jī)關(guān)完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權(quán)的性質(zhì)。從另一個(gè)側(cè)面看，檢察機(jī)關(guān)積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，只有這樣，才真正符合建立法律監(jiān)督權(quán)的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個(gè)國(guó)家法律制度從另一個(gè)國(guó)家法律制度或許多法律集團(tuán)中輸入的一種現(xiàn)象，是特定國(guó)家（或地區(qū)）的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國(guó)家（或地區(qū)）。它所表達(dá)的基本意思是在鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國(guó)的法律（包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等），使之成為本國(guó)法律體系的有機(jī)組成部分，為本國(guó)所用。法律移植的范圍，一是外國(guó)的法律，二是國(guó)際法律和慣例，通稱外國(guó)法。從法制的現(xiàn)代化、法的發(fā)展的不平衡性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律、對(duì)外開(kāi)放等各方面來(lái)看，法律移植都有其必要性。
現(xiàn)在世界上大部分國(guó)家已經(jīng)建立公益訴訟制度，并且大部分國(guó)家將這一職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，不管是社會(huì)效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國(guó)家與其他國(guó)家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國(guó)的法律”，我們要學(xué)會(huì)魯迅的“拿來(lái)主義”，善于吸取各個(gè)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)所在，創(chuàng)造性的適用，形成一套適合中國(guó)實(shí)際的公益訴訟制度。
二、我國(guó)人民檢察院提起公益訴訟的范圍：
1、國(guó)有資產(chǎn)流失案件
我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度，在此之上再建立起其他的各種制度。因此，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，就是維護(hù)國(guó)家的根基，維護(hù)整個(gè)社會(huì)制度賴以存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。多年以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，一直過(guò)多的依賴于行政手段，遲遲未建立起有效的司法保護(hù)制度。近幾年隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向深層次的發(fā)展，出現(xiàn)了許多的新型問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)的流失大多是在企業(yè)的改制、資產(chǎn)重組、投資、轉(zhuǎn)讓、財(cái)產(chǎn)處分等重大民事活動(dòng)中造成的，即通過(guò)一種貌似正當(dāng)?shù)拿袷路尚袨榈男问桨l(fā)生的。這種情況僅僅依靠行政手段，不僅難以進(jìn)行規(guī)制，而且即使規(guī)制了也難以追回已經(jīng)流失的國(guó)有資產(chǎn)。社會(huì)的發(fā)展要求法治滲透社會(huì)的各個(gè)方面，采用行政的手段已經(jīng)不能有效的保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。由此出現(xiàn)了1997年我國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)作為原告而提起的公益訴訟案件，即河南省方城縣人民檢察院向法院提起要求確認(rèn)方城縣工商局獨(dú)樹(shù)鎮(zhèn)工商所轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)無(wú)效案件，就是為了保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)而提起。因此，建立人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，可以達(dá)到追究侵害人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯的目的。
2、環(huán)境污染案件
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了翻天覆地的變化，在大力發(fā)展我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了劇烈的沖突。以犧牲環(huán)境來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，損害公共利益的現(xiàn)象層出不窮。環(huán)境污染不僅使公眾人身受害，而且給國(guó)家造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失。這不僅涉及企業(yè)為了一己之私片面追求自己的經(jīng)濟(jì)效益，而且還涉及一些地方政府為求政績(jī)，也片面追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)由此而造成的環(huán)境污染持放任不管的態(tài)度。因此由行政機(jī)關(guān)對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行管理明顯會(huì)出現(xiàn)規(guī)制不力的情況。而且行政機(jī)關(guān)只能采取行政手段，例如責(zé)令停產(chǎn)、罰款等手段對(duì)造成污染的企事業(yè)單位進(jìn)行處罰，而不能對(duì)受害公眾進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)踐中，受害人個(gè)人因環(huán)境污染提起的訴訟屈指可數(shù)，這不僅是因?yàn)槭芎θ藷o(wú)法有效確認(rèn)環(huán)境污染造成的損害，而且要為提起此類(lèi)訴訟準(zhǔn)備相關(guān)的證據(jù)，需要非常多的專業(yè)知識(shí)，這對(duì)公民個(gè)人而言難度是非常大的。環(huán)境污染類(lèi)案件的受害人一般都具有群體性，如果依靠公民個(gè)人訴訟來(lái)保護(hù)他們的權(quán)利，也會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。因此，為了維護(hù)人們正常的生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)環(huán)境污染案件，由人民檢察院向法院提起民事公益訴訟，具有專業(yè)性和整體性，能避免公民個(gè)人起訴無(wú)力的狀況，這是最有利于保護(hù)社會(huì)公利益的方法。
2010年3月5日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶代表國(guó)務(wù)院向大會(huì)作了政府工作報(bào)告，其中也強(qiáng)調(diào)了對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的問(wèn)題。環(huán)境污染案件作為同時(shí)直接損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件，應(yīng)該在司法活動(dòng)中得到充分的重視。
3、市場(chǎng)壟斷案件
市場(chǎng)壟斷會(huì)造成對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的破壞，其最直接的受害人則是消費(fèi)者。所以各國(guó)均將這類(lèi)案件作為損害公益的案件。國(guó)家對(duì)壟斷行為加以干涉最早追溯到美國(guó)1890年通過(guò)的謝爾曼反托拉斯法，最近具有很大影響的案件則是美國(guó)司法部聯(lián)合十九個(gè)州檢察官指控微軟公司違反反托拉斯法一案。與其他國(guó)家不同，我國(guó)的容易形成市場(chǎng)壟斷地位的公司，例如水、電、通訊、交通運(yùn)輸、郵政等，一般都具有“國(guó)有”色彩。這些企業(yè)憑借其壟斷地位，時(shí)常出現(xiàn)損害消費(fèi)者利益的情況。而普通的消費(fèi)者對(duì)此無(wú)法知情或者知情也無(wú)力與之抗?fàn)帲荒芙邮堋ｋm然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)反壟斷法，但是消費(fèi)者是無(wú)力運(yùn)用該法來(lái)維護(hù)自身權(quán)益的，所以，由人民檢察院通過(guò)司法途徑來(lái)維護(hù)廣大消費(fèi)者和國(guó)家的利益，比起行政手段更為徹底，也能夠使受損消費(fèi)者獲得補(bǔ)償。
基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)處于不斷變化發(fā)展的過(guò)程之中，可以考慮在規(guī)定了以上三類(lèi)案件之外設(shè)立一條“兜底條款”，如“其他對(duì)公共利益造成重大損害的案件”，通過(guò)賦予司法機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力，防止法律的疏漏或滯后。但在適用這一條款的同時(shí)，也要注意避免民事公益訴訟濫訴的情況發(fā)生。
在立法賦予人民檢察院對(duì)以上案件的訴訟權(quán)利的同時(shí)，也要考慮賦予普遍民眾提起民事公益訴訟的權(quán)利。這樣不僅是對(duì)人民檢察院被限制的訴訟權(quán)利的補(bǔ)充，更是有利于使民眾形成通過(guò)法律維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)，將法治觀念深入民心。
三、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的方式
針對(duì)上文所討論的檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)秉著有利于保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益、維護(hù)司法公正的初衷選擇各種不同方式。因?yàn)樵诋?dāng)前的公益訴訟中，存在多種侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，當(dāng)事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括單獨(dú)起訴、督促起訴和支持起訴等三種方式，針對(duì)不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會(huì)效果和法律效果。對(duì)于受害人缺位或者無(wú)法履行原告權(quán)利的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取單獨(dú)起訴的方式提起訴訟；對(duì)于當(dāng)事人有條件履行原告職責(zé)卻怠于履行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取發(fā)送檢察建議的形式督促起訴，確保訴訟的順利進(jìn)行；對(duì)當(dāng)事人處于弱勢(shì)一方，無(wú)能力提起、參與訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持起訴的方式參與到訴訟當(dāng)中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進(jìn)行。
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景縣人民檢察院 劉志勇 葛大彬
