[ 沈岐紅 ]——(2003-12-1) / 已閱21104次
對《救助辦法》取代《收容辦法》的探討
沈岐紅* 信陽師范學院政法學院 河南 信陽 464000
摘要：《收容辦法》為《救助辦法》所取代是歷史的進步。《收容辦法》違憲、違法，其廢止是對憲法和法律的維護。《救助辦法》的實施，很明顯地體現了行政機關執政觀念上的變化，即由過去的強制管制變成現在的服務管理。然而，《救助辦法》所帶來的新的治安問題與財政壓力等不足，使我們應該對其有清醒的認識。
關鍵詞：《收容辦法》 《救助辦法》 違憲、違法 進步性 不足
2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）正式生效，與此同時，1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容辦法》）正式退出歷史舞臺。《收容辦法》的廢除，其根本原因是什么？《救助辦法》的進步性表現在哪里？《救助辦法》還存在哪些不足？本文就這些問題作一些探討。
一
《收容辦法》的實施二十多年來，其產生的“惡果”不斷見諸報端，有人甚至認為它是“惡法”，學者們也對其是否違憲莫衷一是。關于它的廢除，正式的新聞稿這樣說的：國務院常務會議認為“我國經濟社會發展和人口流動狀況發生了很大變化，1982年5月國務院發布施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經不適應新形式的需要”，真如其說嗎？筆者認為，《收容辦法》違憲、違法，其存在是對我國的憲法和有關法律的違背，應該變更或撤消。
第一，《收容辦法》違反我國現行憲法。我國的憲法第三十七條規定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。而《收容辦法》則賦予了行政機關具有剝奪或限制人身自由的權力。憲法作為我們國家的根本大法，其權威性和神圣性不容侵犯。如果行政機關僅憑制定的規定性文件就能剝奪和限制公民的人身自由，那么，憲法的神圣地位何在？
第二，《收容辦法》違反我國的有關法律。我國的《立法法》第八條第五款規定：對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。《立法法》第九條規定全國人民代表大會及其常務委員會有權決定授權國務院先制定行政法規，但對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施與處罰、司法制度等事項除外。《立法法》頒布施行于2000年7月，無論按上位法優于下位法的原則，還是按新法優于舊法的原則，《收容辦法》都違反了《立法法》的有關規定，原本從《立法法》生效起，它就應該自動失效。①
行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規和規章不得同憲法、法律、行政法規相抵觸。《收容辦法》作為國務院制定的行政法規，其內容違反我國憲法和有關法律，其廢除是必然的。
二
《救助辦法》取代《收容辦法》，其目的是從根本上解決城市生活無著的流浪乞討人員救助問題，完善社會救助制度和相關法規。《救助辦法》共18條，內容包括對在城市生活無著的流浪乞討人員救助的原則，救助站的設立和管理，救助的范圍，為救助人員提供的救助內容，救助站工作人員的行為，以及對違反者的責任追究等，標志著我國對在城市流浪乞討人員的救助工作進一步完善。《救助辦法》的制定，從某種程度上可以說是一個進步，一個成功。具體說來，《救助辦法》的成功之處表現在：
第一，《救助辦法》更加人性化，把強制收容變為自愿救助。《救助辦法》規定，凡符合條件的，只須如實提供本人的姓名等基本情況，均可根據自愿原則，決定自己是否接受救助，且來去自由。救助站和受救助人員身份平等，救助站對于流浪乞討人員的救助，既不會是施舍，也不會是恩賜。在救助站里，救助站向受救助人員提供符合食品衛生要求的食物和符合基本條件的住宿，如果突發疾病，救助站及時將其送往醫院救助，而且還幫助受救助人員聯系親屬或單位。對離開救助站沒有交通費返回的還發給乘車憑證，這些規定，都切實地體現了“救助”與“服務”。
第二《救助辦法》突出了救助經費的來源。《救助辦法》第三條規定是：縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，并應當將救助工作所需經費列入財政預算予以保障。這就確定了救助經費的來源——當地財政，而非救助站自己的籌措，自負盈虧。這就避免了許多制度性漏洞和腐敗問題，防止了救助工作人員對受救助人員的敲詐勒索。同時，《救助辦法》第三條還規定“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”，這表明國家希望救助工作社會化，豐富了救助經費的來源。
第三，詳細界定了受救助對象的范圍，切實使真正的救助對象得到救助。《救助辦法》細則中規定，城市生活無著的流浪乞討人員指因自身無力解決食宿、無親友投靠，又不受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市乞討度日的人員，它向我們傳達的是并不是所有的流浪乞討人員都能得到救助，只有同時具備這四個條件，才能被救助。這些對救助對象資格認定的規定，既立足了當地的財政收入水平，又能為社會公平所接受。
第四，公安機關不再參與管理，僅僅充當服務的角色。《收容辦法》在實施中的種種不盡人意可以說是公安機關的強制色彩太濃造成的。而在《救助辦法》中，只在第四條規定公安部門在其職責內做好相應工作；第五條規定公安機關在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知、引導、護送。由此可以看出公安機關只有告知、引導、護送的義務，而沒有命令、指示、要求的權力，公安機關不再體現出任何強制的色彩。
第五，充分保障被救助人員的人身財產權利，對救助站工作人員的職責作了詳細的規定。《救助辦法》第八條規定救助站為救助人員提供的住處，應當按其性別分別住宿，女性受助人員應當由女性工作人員管理，第九條規定“救助站應當保障受救助人員在站內的人身安全和隨身攜帶物品的安全。與此同時，《救助辦法》在第十四條對救助站工作人員的職責作了詳細的規定，并公布了對違反職責的處罰，這些規定，使救助人員的人身及財產有了保障，使他們感到更加安全。
三
當然，在《救助辦法》獲得好評的同時，我們也不應該忽略其不足，尤其是其在實施過程中可能產生的種種新的問題，謹防出現執法偏差的現象存在。《救助辦法》在實施過程中可能會帶來的問題有：
第一，加重當地的財政負擔。《救助辦法》明確了救助經費的來源，保障了《救助辦法》的實施，但這一龐大的開支， 無疑會給救助站所在地的財政帶來巨大的壓力。救助站的設立，救助站內設備的購買，以及一日三餐的完全免費，這些加起來肯定不是一個小數字。試想，如果救助站所在地本身就很貧困，每年需要國家撥給大量的扶貧款支持財政，那么，它又怎能保障救助經費的到位？中南財經政法大學教授喬新生說，我們在執行《救助辦法》是應當心過分理想化，要立足國情、省情、市情，比如對城市生活無著人員的救助，應當建立在我們現有的財政收入的基礎上，注意保障投入，保持平衡，否則，對其他貧困人員就是一種不公平。所以說，我們在實施《救助辦法》時，應與當地財政狀況聯系在一起，合理分配經費，積極鼓勵社會和個人參與進來。
第二，會給當地帶來新的治安問題。受救助人員的“來去自由”會給當地社會治安管理帶來一定的沖擊。社會治安管理從一方面上看是對個人自由的一種限制，而從另一方面來看，其實質不過是對大多數人自由的保障，《救助辦法》不應回避社會治安管理問題，而應規范受救助人員的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助辦法》可能會給一些身強力壯的懶漢以可乘之機。我國憲法規定，公民有勞動的義務。而對于城市流浪乞討人員來說，一部分年老、疾病或者喪失勞動能力的人，他們有權利從國家或社會獲得基本的物質保障；而另一部分有勞動能力的乞討者， 他們有通過勞動獲得物質報酬的權利，這同樣也是他們的義務。對有勞動能力的乞討者，救助站的職責應該是給他們提供勞動機會，創造勞動條件，使受救助人員的權利和義務達到均衡。
第四，關于救助時間與救助次數的規定，《救助辦法》也顯得不盡合理。《救助辦法》細則中將救助時間規定為一般不超過10天，而對救助次數沒作規定，這就會使一部分受救助人員在一個地方接受救助后又逃到另一個地方接受救助，這不僅造成了救助資源的浪費，而且會使救助行為成為某一部分人的保護傘，不利于社會公平。因此，應該縮短救助的時間（一般以五天為宜），規定救助的次數（不超過三次）。
四
總之，《救助辦法》與《收容辦法》相比，其進步性是無容置疑的，因此，它受到了專家、學者的稱頌，然而，法的制定并不等于法的實施，《救助辦法》的立法宗旨能否得到貫徹，關鍵在于是否嚴格執行。這無疑是對我們廣大執法者水平的考驗。
但是，我們也不能盲目樂觀，嚴格按《救助辦法》辦事并不意味著問題的解決，因為造成問題的真正的社會根源——城鄉二元制格局以及由此而形成的戶籍制度并未因此而改變②，要想真正解決問題，必須改革現行的戶籍制度，恢復并保障公民的遷徙自由權，只有這樣，我們的社會救助才會更具有實際意義。
注 釋： ①童之偉 《孫志剛案提出的幾個學理性問題》 《法學》 2003年第7期
②殷嘯虎 《收容制度若干問題的法理分析》 《法學》 2003年第7期
參考文獻：
（1） 《中華人民共和國國務院公報》 2003年第21號
（2） 《六問收容制度》 《南方都市報》 2003年5月27日
（3） 楊瑞春 《別了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
（4） 《民政部官員專訪》 http://www.jcrb.com/zyw/n146/ca80719.htm
（5） 蔣德海 《違憲還是違法》 《法學》 2003年第7期
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