[ 劉輝 ]——(2003-12-2) / 已閱11804次
論實現(xiàn)行政權公益性目的的問題與對策
劉輝
黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義國家”的治國方略。這一治國方略也已載入憲法，成為一項基本國策。由“法制”走向“法治”，不僅是我們黨和國家領導思路和工作方式的重大改革，而且是社會主義民主的極大進步。為適應形勢的要求，我們應加強對行政執(zhí)法、依法行政和行政審判的理論研究和探討，及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題和不足，主動加以修正，不斷提高執(zhí)法水平。筆者擬就利益趨動對行政權公益性目的的沖擊加以探討。
（一）
改革開放以來，在不斷進行的理論探索與實踐中，人們對依法行政的基本內涵、目的要求等問題的認識不斷加深。通常認為，所謂依法行政，就是指行政主體實施任何行政行為均要按照法定權限、遵循實體和程序法的規(guī)則。從中不難看出，依法行政的內涵包括較多，但其核心內容卻是行政權的依法行使。
行政權，作為憲政思想的體現(xiàn)，自其從國家活動中分離出來之日，便具有了公權力的性質，其所追求的目的是謀求公共利益，維護公共秩序，增進公共福利。其權力的行使必須以公共利益為出發(fā)點和落腳點，而不是為了個人利益或小集團的利益。如行政機關所實施的行政處罰是為了維持良好的社會秩序，行政征收是為了用于公共設施建設，行政許可是為科學分配資源和機會等等。為進一步說明這一點，我們還可以從以下兩個方面加以考察。
其一，從行政權的行使主體來看，其行政主體是特定的，即行政機關。在我國，行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，必須對法律負責，對權力機關負責。權力機關通過立法的方式，集中公眾的意志制定全社會普遍遵守的行為規(guī)則，行政機關作為執(zhí)行機關只能據此實施活動。從此種意義上講，行政機關與全社會成員之間形成共同利益的代表與被代表之間的關系。行政機關所代表的公共利益，不能也不應該作為其本身或其工作人員享受的特殊利益。
其二，從行政權的運行規(guī)則來看，行政權的權限范圍主要限于公共事務。根據憲法及地方各級政府組織法的規(guī)定，國家各級行政機關的職權為：依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等工作。行政機關的職權范圍雖然十分廣泛，但都與公共利益有關，權力所及的范圍與對象主要是公共事務，具有明顯的公權力性質。行政機關代表國家意志并以國家的名義對公共事務進行管理，以維護社會秩序，確保經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家長治久安、人民安居樂業(yè)，這正是行政權公益性所追求的目標。
（二）
行政權的公益性目的，要求行政機關必須依法行政，但是正如孟德斯鳩所說的，一切有權力的人都容易濫用權力。我國自改革開放以來，以憲法為基礎的法制體系逐步形成，以行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、行政復議法為主體的行政法律制度日益完備，依法行政工作取得了很大的成績。但也必須看到，仍然存在著許多與依法治國不相適應的薄弱環(huán)節(jié)，特別是暴露在行政權行使過程中的一些問題，直接背離了行政權的公益性目的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是有法不依。所謂“上有政策，下有對策”、“見著綠燈快點走，見著紅燈繞道走”。如一些部門前邊設關卡，后邊亂收費。中央三令五申的制止“三亂”問題始終沒有根本解決，借用行政權力，換換名目，換換方式，照收不誤。如把集資換成“捐助”，把行政收費換成“咨詢服務費”等，可謂不一而足。
二是權力濫用。有的行政機關及其工作人員濫用職權，執(zhí)法犯法、循私枉法。某些部門、某些執(zhí)法人員，不能正確看待自己手中的權力，把人民交給的權力當成謀取個人利益和小團體利益的手段，以法卡人，以權謀私，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的部門政企不分，混淆行政主體與市場主體的角色，借口統(tǒng)一管理，指定管理相對人到所屬經營單位購買產品、接受服務，或者借檢測、檢驗、審批、發(fā)證等搭車收費，加重管理相對人負擔，導致腐敗滋生和蔓延。
三是放棄職權。行政權的公益性目的決定了行政權的不可處分性，即非依法律不得轉讓，不得放棄。但現(xiàn)實生活中，循私情、私利，部門利益、地方保護，推諉扯皮、有禁不止的現(xiàn)象時有發(fā)生。如假冒偽劣產品泛濫、環(huán)境污染日趨嚴重等，足以說明。
出現(xiàn)上述問題，原因是多方面的。由于我國長期實行人治，缺少法治傳統(tǒng)，人們的法治意識、執(zhí)法觀念、執(zhí)法水平都有待于進一步提高，加上體制轉軌過程中出現(xiàn)的立法跟不上、制度不完善、管理有漏洞等是出現(xiàn)上述問題的原因。但從主觀上看，最主要的是利益趨動所至。為什么會出現(xiàn)有利的事爭搶、無利的事推諉，“三亂”屢禁不止，政企難以分開，究其原因，無非從中可以謀取個人或小集團利益。而如此作為的代價必然是犧牲公共利益，破壞了行政權的公益性目的的實現(xiàn)。
（三）
實現(xiàn)行政權公益性目的。既要治標又要治本。從長遠看，有待于行政機關工作人員的整體法律素質和職業(yè)道德素質的不斷提高，但這是一項長期、艱巨而復雜的任務，我們不可能等待行政機關整體素質達到相當高度，再去實現(xiàn)行政權的公益目的，更不應該以此為由放棄對行政權公益性目的的追求。而正確的選擇應該是，在加大法治宣傳教育、強化行政機關工作人員依法行政意識的同時，著力加強制度建設，以有效的制度控制權力的濫用。當前而言，應重點做好以下幾方面工作：
一是理順政企關系。作為行政主體的行政機關與市場主體的企業(yè)，其所追求的目的不同，二者不能混淆，否則必將導致行政管理秩序與市場競爭秩序的混亂。為此，我們應該吸取以往教訓，嚴格審查行政主體資格，明確法定職能，理順政企關系。行政機關所辦實體、所屬企業(yè)必須推向市場，掛靠于行政機關的中介服務組織必須與行政機關脫鉤，以收取管理費為名的行業(yè)管理職能必須弱化。同時，既然行政機關是代表國家意志管理公共事務，國家理應保障其活動經費，不能讓行政機關自行創(chuàng)收，自籌經費，否則就難以實現(xiàn)行政權公益性目的。
二是通過機構改革，理順行政管理體制。目前機構重疊、職能交叉問題突出，各種許可、審批、發(fā)證等行政行為泛濫，既加大了行政成本，影響了行政效率，又容易導致權力濫用。為此，應結合機構改革，進行徹底清理，機構、職能重疊交叉的，該撤的撤，該并的并。凡是沒有法定依據的審批、許可等行為應一律取消，減少多余環(huán)節(jié)。對于適合于相對集中管理的事項，應積極探討綜合執(zhí)法，并在總結經驗的基礎上，逐步擴大試點范圍。
三是實行行政執(zhí)法督察制，強化監(jiān)督檢查。要本著地域管轄、系統(tǒng)管轄、分級負責的原則，除充分發(fā)揮人大及其常委會的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用外，要特別重視加強行政機關內部的層級監(jiān)督以及監(jiān)察、審計、財政等部門的專項監(jiān)督。
四是全面推行行政責任追究制度。實行行政責任追究制度，可以有效地防止違法行政或行政權濫用，保障行政機關依法行使職權。鑒于目前法律、法規(guī)還有不完善的地方、行政機關自由裁量權較大等現(xiàn)實問題，在定位上至少可以將過錯責任納入追究的范圍。即對于那些主觀上法律意識淡薄、以言代法、執(zhí)法犯法的行為，或者為了個人或小集團私利濫用職權、循私枉法的行為，都應根據其造成的后果和影響，視其情節(jié)予以追究。只有如此才會使行政機關工作人員產生責任心，樹立使命感，才能切實維護法制的尊嚴和行政權威。
五是將行政執(zhí)法責任制落到實處。行政執(zhí)法責任制是一項系統(tǒng)工程。抓好落實對于全面提高依法行政水平具有重要意義。但實踐中如何操作還缺少成功的經驗。對此，應加強理論研究和實踐探索，建立考查考核機制，獎優(yōu)罰劣的優(yōu)化機制，從而保證行政權公益性目的的實現(xiàn)。
