[ 胡艷香 ]——(2013-1-16) / 已閱7261次
【摘要】商業銀行并購行為具有多重法律性質，對其進行調整的法律體系應當體現意思自治、效率、反壟斷等基本原則。我國現有商業銀行并購法律未能嚴格遵循以上原則且缺乏系統性。有必要在準確把握銀行并購法律性質的基礎上制定《商業銀行并購條例》，完善銀行并購民事合同制度、申報審批以及反壟斷制度等，從而有效地維護我國銀行業金融體系安全和金融市場發展。
市場經濟條件下，并購不僅成為商業銀行增強自身實力、實現外部擴張的一種有效途徑，而且成為問題商業銀行退出市場社會負面影響最小的一種方式。[1]上世紀90年代以來，我國已發生若干起商業銀行并購案件。可以預見，面對全球范圍內的銀行并購風潮以及由此而形成的巨大競爭壓力，并購是我國商業銀行增強競爭實力的戰略選擇。但遺憾的是，我國關于銀行并購的現有立法缺乏對商業銀行并購法律行為特性的充分重視，直接阻礙了銀行并購積極效應的實現。基于此，本文從商業銀行并購的法律性質入手，系統研究銀行并購法律體系的特殊性及其應當遵循的基本原則，進而分析我國現有法律制度中存在的問題，并提出完善我國銀行并購立法的若干意見。
一、商業銀行并購行為的多重法律性質分析
商業銀行并購是指商業銀行取得被并購銀行（或其他非銀行金融機構、企業）的所有權，使后者喪失法人資格，或改變其法人實體，或合并成一個新的商業銀行的法律行為。從范圍上講，通常包含商業銀行兼并（Merger）、合并（Consolidation）與收購（Acquisition）。從行為主體的組織形式上分析，商業銀行并購是企業并購的下位概念，就像代數上的子集包含在全集里一樣，具有一般企業并購的固有特征。從行為主體的行業特征上分析，商業銀行并購又表現出企業并購在金融領域的特殊性，并產生強大的外部效應。商業銀行并購是一種極為復雜的法律行為，具有多重屬性。
首先，商業銀行并購具有民事法律行為性質。就我國商業銀行并購而言，其行為主體是依照《商業銀行法》和《公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等義務的企業法人。盡管外延涉及國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行和外資銀行商業銀行，但組織形式上都是公司制企業法人，在法律地位上具有平等性，符合民事法律行為主體要素要求。在商業銀行并購過程中，雙方主體對買賣股票或資產、概括承受債權、債務、財產、責任、特權等進行意思表示，旨在引起某種民事法律關系的變動，如形成股票買賣關系或資產買賣關系、使被并購方失去法人資格或者改變法人實體等。因此，盡管商業銀行并購的表現形式、行為方式多種多樣，但本質上是一種企業產權有償轉讓的民事法律行為，反映的是企業與企業之間的控制與反控制的關系。[2]
其次，商業銀行并購具有商事法律行為的性質。商業銀行不僅具有一般民事主體的特征，而且是一種“以金融資產和負債為經營對象，以利潤最大化或股東收益最大化為主要目標，提供多樣化服務的綜合信用中介機構，”[3]因此，與一般民事法律行為相比，商業銀行并購的一方主體總是欲以較低廉的代價獲得被并購銀行的財產所有權或經營控制權以及其他重要資源，如客戶關系、營銷網絡等，以增強自身競爭力，并購活動總是圍繞利潤最大化進行，具有鮮明的營利性，這種特性可以使商業銀行并購歸屬于商事法律行為范疇。
再次，商業銀行并購具有經濟法律行為性質。與一般企業相比，商業銀行具有特殊性，即位居一國金融體系與資金信用的中心、資金來源構成主要依靠存款負債、信息存在高度不對稱性，其經營具有強大的外部效應，[4]一旦操作不慎導致信用危機，將影響到整個國家金融安全和經濟穩定。因此，需要政府對其進行嚴格規制，以保障金融安全和規范市場秩序。從這一意義上講，商業銀行并購是一種經濟法律行為。
二、商業銀行并購法律體系的功能定位及其基本原則
鑒于“法是對行為的規整”，商業銀行并購的多重法律屬性決定了該行為不能僅憑某一部單行法就能圓滿規范，而必須受多個法律部門從不同層次、不同角度分別進行調整。同時，“法律規范以合乎正義地解決法律問題為其功能，”[5]作為調整銀行并購行為的法律體系，絕非同一法域內相關法律的簡單拼湊，而是在“維護銀行業金融體系安全和金融市場發展”這一法律價值目標基礎上針對商業銀行并購活動的復雜性及其對國民經濟的重大影響而進行的有機建構：針對商業銀行并購的民事法律行為屬性，相關民事法律制度應當以平等保護并購主體之間的合法利益為主要功能，通過合理的機制指導當事人達成合意、轉移財產所有權以及進行其他民事權益的分配，同時兼顧對其他相關利益主體的保護；針對商業銀行并購的商事法律行為性質，相關并購程序法律制度應當以保障和提高銀行并購的效率為功能目標；尤為重要的是，針對商業銀行并購的經濟法律行為特性，相關并購監管法律制度應當以保證公平競爭、金融安全和社會穩定為其功能定位。為實現銀行并購法律體系的多重功能目標，相關制度應當體現如下基本原則：
（一）意思自治原則
作為一種民事法律行為，商業銀行并購實質上是企業產權的有償轉讓。而作為自己利益的最佳判斷者，商業銀行需要自主決定是否并購以及采取何種方式并購，任何人均不得橫加干涉，即使是政府也只能在并購行為是否符合國家長遠經濟利益、有無違反法律規定和侵害公眾利益上進行監管和指引。因為“權力與權利的目標皆為利益，在利益為常數的前提下，權力的行使就是對權利的限制，”[6]政府部門直接參與商業銀行的并購活動，往往會使要素的流動違背市場規律，影響各種資源的合理配置；尤其是通過“劫富濟貧”式的兼并和行政撮合，把問題銀行的人員、債務一起壓到優勢銀行身上，將會使商業銀行并購活動違背產權交易的市場規則、并購結果不能達到并購主體的最優目標。因此，要實現平等保護并購主體合法利益的功能目標，商業銀行并購民事法律應當確立并堅持意思自治的基本原則。
（二）效率原則
作為一種商事法律行為，商業銀行并購目標在于充分利用現有資源以追求最大經濟效益，客觀上要求法律充分保障其活動簡便、迅捷。銀行并購過程不僅涉及到雙方當事人的意思表示，而且涉及金融監管部門的審批問題。為提高并購效率，需要通過專門立法明確并購的政策、審查機構、審查的宗旨和原則、審查標準、審查程序、審查期限和投訴方式，使商業銀行據以有效地規劃和調整其并購活動。只有建構高度法制化和透明化的審查制度，才能有利于商業銀行降低并購中的風險以實現效益最大化，同時有利于政府將銀行并購納入本國經濟發展的正常軌道以減少監管成本。
（三）反壟斷原則
商業銀行并購是一把“雙刃劍”，在推動商業銀行實現規模經濟、增強市場競爭力的同時，存在著自發的和不可避免的壟斷趨勢，如果管制不力，則會嚴重破壞金融市場的競爭秩序。尤其是，在銀行業競爭力不強的情況下，外資銀行大規模并購國內銀行，對其缺乏監管則極易產生反競爭效應，損害國家金融安全。[7]鑒于此，應當將反壟斷原則確立為商業銀行并購法律體系的一項基本原則，在鼓勵國內銀行間的并購及國內大銀行的跨國并購的同時，對不利于公平競爭的并購行為加以嚴格限制或禁止；優先考慮國家金融安全和提升國內金融競爭力，對外資銀行的并購實行嚴格審查。
三、我國銀行并購法律制度現狀及缺陷分析
目前，我國沒有銀行并購的專門法律，有關商業銀行并購的制度安排主要體現在如下不同效力層級的法律文件中：《銀行監督管理法》第38條規定國務院銀行業監督管理機構可以促成發生信用危機的銀行業金融機構重組，具體執行依照有關法律和國務院的規定進行。《商業銀行法》第25條規定商業銀行合并適用《公司法》相關條文，并規定國務院銀行監督管理機構為審批機關；第69條規定商業銀行合并需要解散的，應向國務院銀行業監督管理機構提出申請，國務院銀行業監督管理機構監督清算過程。另外，《外資銀行管理條例》、《外資銀行管理條例實施細則》對外資銀行并購進行了規定：前者第58條規定外資銀行機構自行終止業務的申請審批機構，第60條規定外資銀行機構終止清算的法律依據；后者第116條進一步明確適用的法律為《公司法》。綜上分析，我國商業銀行并購活動實質上主要適用《公司法》中第173條至第175條的原則性規定。很顯然，僅有《公司法》、《商業銀行法》、《銀行監督管理法》中的幾個條文，根本談不上很好地把握銀行并購行為的法律特征，更無法在嚴格遵循意思自治、效率、反壟斷等基本原則基礎上形成銀行并購法律體系。
（一）現有制度缺乏對并購主體自由意志的充分尊重
現有涉及商業銀行并購的法律、行政法規和規章均沒有明確規定金融市場主體，無論其所有制形式，只要參與并購就應遵循意思自治原則。盡管《公司法》第174條原則性地規定了公司合并應當由合并各方簽訂合并協議，至于是否在平等協商的基礎上獨立自主地簽訂，法律沒有加以明確。與之相對應，在銀行監管機構頒布的相關規范性文件中，如《關于進一步推進城市信用社整頓工作的意見》，多次明確授予地方政府主導銀行并購的職權。正因為相關法律缺乏對商業銀行并購民事法律行為性質的正確把握，《公司法》對公司合并協議簽訂上過于籠統和抽象的規定、以及規范銀行并購的部門規章對政府主導的授權，導致我國商業銀行并購在具體操作中給政府的過度干預留下巨大空間，難以體現真正的市場行為。多年來，我國商業銀行并購表面上是銀行機構之間的活動，事實上卻是政府行為或者至少說是政府主導，[8]因為并購不完全取決于商業銀行獨立的決定。1996年廣東發展銀行收購中銀信托、1998年海南發展銀行收購28家信用合作社[9]以及2005年徽商銀行并購重組[10]就是政府主導商業銀行并購的典型案例。
（二）現有制度缺乏對商業銀行追求效益的高度重視
商業銀行并購程序不僅涉及并購主體之間達成合意，而且涉及監管機關的審批。《商業銀行法》在第25條、第68條和第69條中都規定商業銀行合并須經銀行業監督管理機構審批，《銀行業監督管理法》第16條、第17條和第37條也對銀行業監管機構的兼并審批權有所涉及。但是，兩部法律都沒有規定具體的商業銀行并購審查與批準事項，如并購申請文件內容要求、審查標準、審查程序、審查期限、審查結果公布、外資銀行并購的審查要求、投訴方式等，不能提供一個公開、公正的統一規范以便商業銀行進行并購的事前調查和最終決策，從而提高銀行并購活動的效率。盡管《證券法》對上市公司的并購問題做出了原則性規范，但并非所有銀行都是上市公司，因此無法照搬其要約收購、協議收購和證券交易所的集中競價交易過程中的報告審批程序。
（三）現有制度無法有效規制外資并購中資銀行可能引發的壟斷問題
就目前來看，我國內資銀行間的并購開始由救助危機銀行向增強競爭實力方向轉變，但還談不上造成所謂的金融壟斷。與之強烈對比的是，自2001年國際金融公司入股南京市商業銀行以來，外資開始大規模并購我國商業銀行，典型者有2005年荷蘭合作銀行和國際金融公司收購杭州聯合銀行15%的股份；2006年澳大利亞和新西蘭銀行集團收購天津商業銀行20%的股權以及上海農村商業銀行19．9%股權；[11]2007年意大利聯合圣保羅銀行參股青島市商業銀行，前者持股后者19．99%；香港大新銀行持有重慶銀行17%的股權；馬來西亞豐隆銀行持有成都市商業銀行19．99%的股權。[12]盡管外資并購中資商業銀行可以帶來先進的技術及管理經驗，但外資大量并購有可能造成外資銀行壟斷國內市場甚至控制國內銀行業的局面。放眼國外，即使以市場開放自我標榜的美國，對外資銀行并購本國銀行都有極其嚴格的限制和行政審批程序，決不讓本國重要銀行控制權落入他國。反觀我國，我國反壟斷立法未對外資金融機構并購國內銀行給予更多關注。盡管《反壟斷法》第31條規定“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查”；《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》（以下稱《管理辦法》）第8條也明確了單個境外金融機構向中資金融機構投資入股比例不得超過20%；但遺憾的是，針對外資并購的銀行業反壟斷特別規定至今仍未出臺，《管理辦法》也沒有對同一外資金融機構同時參股兩家以上的國內商業銀行、外資合持中資金融機構的股權比例進行限制，這一法律制度上的空白無法有效地控制外資并購中資銀行過程中的壟斷行為。即使是單個境外金融機構持股20%的法律限制，也不足以防止境外銀行擁有國內銀行的控制權，特別是對于流通股占絕大部分比例的上市股份制銀行來說，外資通過低于20%的比例就可以實現相對控股。另外，《管理辦法》以上市與非上市標準決定不同的監管模式也極易為外資所利用來實現壟斷。
四、完善我國商業銀行并購法律制度之構想
并購對我國商業銀行的成長和銀行業的發展具有戰略意義。如何制定完備的法律制度來規范我國商業銀行的并購行為，促進并購市場有序競爭、防范金融風險和維護金融業的穩定，是我國法律界必須面對的一個重要議題。針對我國商業銀行并購主體缺乏意思自治、并購過程缺乏效率、無法有效防止外資并購危及國家經濟安全等問題，有必要在把握商業銀行并購行為特性的基礎上建立和完善商業銀行并購法律體系。
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