[ 毛濤 ]——(2013-1-23) / 已閱8752次
近期，我國33個城市出現了嚴重的霧霾天氣，危害到了人們的身體健康及出行安全。引發霧霾天氣的直接原因是大氣中的可入肺顆粒物（PM10和PM2.5）含量嚴重超標。其中，PM2.5的含量相對較高，屬主要誘因。2013年1月12日北京17個PM值監測子站的PM2.5監測結果超過500微克／立方米，屬六級嚴重污染。當然，造成大氣中PM值超標的原因很多，不僅與化石能源使用、氣溫回升、風速變緩、城市布局等因素相關，而且也與發展理念、環保技術、法律政策等密切相關。其中，借助于立法完善的方式，可以在一定程度上控制可入肺顆粒物排放，改善大氣環境質量。
在工業化進程中，英美等發達國家也曾出現過類似的大氣污染現象。這些國家主動應對，積極探索，頒布了一系列行之有效的相關立法，大氣環境質量逐步得以改善。倫敦大霧事件發生后，英國政府積極采取立法應對，如1954年倫敦市通過了治理污染的特別法案，再如1956年英國通過的《清潔空氣法案》。依據相關立法，倫敦市采取了關閉市內發電廠、強制提高煙囪高度、優先發展公共交通、加強污染處罰力度等措施，大霧天氣在短期內得以有效治理。美國早在1997年就提出對PM2.5進行監測，并把其納入強制性的環境質量標準體系，有效的減少了可入肺顆粒物的排放量。此外，美國治理二氧化硫排放的經驗，也可供我國借鑒。美國在20世紀70年代確立了世界上最早的排放權交易機制，并通過修訂《清潔空氣法案》的方式將排放權交易機制上升到法律層面，借助于排放權交易機制及其他相關機制，30年（1970年-2000年）減排了約47.6%的二氧化硫。
在我國，《大氣污染防治法》是最重要的大氣環境治理立法。依據該法，環保部門加強了對大氣污染排放的監督和管理，確立了大氣污染物排放申報、排污收費、總量控制、大氣環境質量監測等相關制度。1996年修訂通過的《環境空氣質量標準(GB3095-1996)》將PM10納入標準體系，2012年修訂通過的《環境空氣質量標準(GB3095-2012)》則進一步把PM2.5納入環境標準體系。將可入肺顆粒物納入強制性的環境標準體系，標志著我國大氣污染防治法律政策制定的巨大進步。然而，受制于立法理念、立法技術等原因，防治可入肺顆粒物的相關立法卻存在著立法目的偏失、監督管理體系混亂、調控手段不健全等問題，立法在實施過程中并未發揮出應有的作用，需要盡快加以完善。本文對應對霧霾天氣的相關立法提出如下完善建議：
第一，調整立法目的。《大氣污染防治法》把 “保護和改善生活環境和生態環境，保障人體健康”和“促進經濟和社會的可持續發展”作為立法目的。其實，立法目的二元論，即《大氣污染防治法》既要保護環境、保障人體健康，又要促進經濟發展，不能不說兩者存在著沖突，在立法實施過程中，很難在環境利益和經濟利益之間找到一個平衡點，往往后一個目的會占據優勢，導致法律實施效果較差。為了克服這種情況，應以十八大報告提出的“生態文明建設”觀為指導，修改相關法律的立法目的，將生態文明建設融入到經濟建設的各個方面和整個過程中，在處理經濟增長和環境保護關系時，摒棄傳統環境立法所強調的協調發展理念，確立生態環境保護優先的法律地位，突出環境保護的重要性，如果環境利益和經濟利益之間發生沖突，應當以生態利益為重，使經濟建設在環境質量允許的范圍內進行。
第二，明確監管職責。依據《大氣污染防治法》，我國對包括可入肺顆粒物在內的大氣污染物排放管制采取了環境保護部門主管，其他相關部門分管的模式：縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對大氣污染物排放實施統一的監督管理，各級公安、交通、鐵道、漁業管理等部門則根據各自的職責對機動車船污染大氣實施監督管理。其中，我國圍繞著環保主管部門和公安機關所制定的相關配套性立法較多（如《汽車排氣污染監督管理辦法》），兩者的大氣環境監督管理職責較為明確。與之相比，關于交通、鐵道、漁業等其他部門的相關配套性立法卻嚴重缺失，這些機構的大氣環境監督管理職責還較為抽象。由于環境保護部門和其他具有環境保護職能的部門都屬于縣級或以上人民政府的職能部門，行政級別往往相同，不存在領導與被領導的關系，立法對相關部門的環保職責規定不清，往往會引發有利則爭、無利則相互推諉的現象，管理體制弊病較多。建議應盡快完善相關立法，確立環境保護主管部門在大氣污染防治領域的領導地位，并明晰交通、鐵道、漁業等部門在相關領域的具體職責，使得相關部門在處理像霧霾天氣這樣的大氣污染事件時能夠各司其職，快速應對。
第三，完善相關措施。為了及時有效治理霧霾天氣，相關法律措施需要盡快加以完善。一方面，創設新措施。可考慮將區域聯合控制法定化，突破環境治理的地域限制，在PM值較高的華北、華東、華中等重點區域率先實施區域聯合控制，在核算區域生態環境容量的基礎上，以區域內的產業布局、能源構成、氣候規律等特點為據，合理分配減排任務，統一實施有針對性的治理措施。此外，還可以考慮將排放權交易機制引入到可入肺顆粒物的防治領域，用這一基于數量控制的市場機制，激勵企業改進治理技術、減少化石燃料使用，逐步削減可入肺顆粒物的排放量。另一方面，改進相關措施。可考慮將總量控制的調控對象擴大到可入肺顆粒物、調控范圍從“兩控區”及尚未達到大氣環境質量標準的區域擴展到全國區域、調控依據從目標總量盡快轉變為容量總量；提高大氣污染物排放標準，從源頭控制可入肺顆粒物排放；提高排污費征收標準，內化可入肺顆粒物排放的外部成本；加強對可入肺顆粒物超標排放的處罰力度，增加違法排放的成本；完善PM值監測標準，使國內標準與國際標準相統一；拓寬大氣環境質量信息公開的渠道及范圍，加強社會監督等。
（作者單位：工信部國際經濟技術合作中心 WTO與法律研究中心）
