[ 張玉英 ]——(2013-1-25) / 已閱10667次
摘要：近年來，司法實踐中出現了許多關于行政證明行為的行政訴訟案件，各地法院的做法不一致，有的作為行政訴訟案件受理，而有的則予以駁回，但這些案件都反映了行政證明行為可訴性的相關問題。行政證明行為的可訴性在理論上具有探討的價值，行政證明行為的可訴性到底有無法理依據？影響可訴性的因素是什么，對其審查標準如何界定？本文將對上述問題作簡要探討。
隨著我國法治建設的不斷推進和服務型政府的建立，新興行政行為層出不窮。例如，行政機關和某些非政府組織就特定的事實狀態、權屬關系等做出明確宣示并出具相應證明的行為，在行政管理實踐中大量存在。這些具有公信力的證明活動對于維護社會秩序、促進物權流轉起到了促進作用，但是由這種證明行為引發的糾紛也逐漸增多。
一、實踐引發的思考
案例一：原告夏善榮系徐州市奎山鄉關莊村村民，因舊城改造，原有房屋被拆除。1999年7月，其與奎山鄉關莊村委會簽訂《拆遷協議書》，約定在世紀花園住宅小區為夏善榮安置住房。2001年5月8日，恒信房產公司向被告徐州市建設局申請竣工綜合驗收。2001年6月18日，徐州市建設局在組織專家現場驗收后，為恒信房產公司頒發了15號驗收合格證書。原告夏善榮卻認為，被告驗收時世紀花園住宅小區尚未安裝電表，明顯不具備竣工合格條件，被告卻為第三人頒發驗收合格證，嚴重損害原告利益，請求判令撤銷被告頒發的15號驗收合格證。
在該案的一審、二審中，法院作出了維持徐州市建設局作出的具體行政行為的判決，直到在再審階段，江蘇省高院以無論世紀花園住宅小區所在的土地是國有還是集體所有，徐州市建設局都必須依其享有的職權才能對該住宅小區組織綜合竣工驗收，屬于依法行使職權行為，且在竣工綜合驗收后頒發的15號驗收合格證，直接影響到了世紀花園住宅小區居民的利益，屬于使相對人權益受到損害的行為為由，認定徐州市建設局頒發15號竣工驗收合格證系依法履行職權，且對相對人具體權益產生影響的具體行政行為，屬于可訴事項，否定了原審第三人恒信房產公司認為徐州市建設局對世紀花園頒發驗收合格證的行為不屬于行政訴訟受案范圍的主張。
案例二：一律師因代理一起繼承案件的需要，持介紹信向某派出所調查對方當事人趙某與案外人趙某某的戶籍信息。經查閱相關檔案，派出所出具了一份趙某的戶籍證明，并在戶籍證明的備欄中注明趙某某與趙某系父子關系。律師將此份有利于其當事人的戶籍證明交至法庭后，趙某隨即向法院提起行政訴訟，并以派出所出具的戶籍證明形式違法且內容缺乏事實依據為由，請求法院判令撤銷。對于本案是否屬于法院受案范圍，有人認為，戶籍證明不給當事人創設新的權利義務即對當事人的權益沒有影響，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第（六）項的規定，此類案件不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故應裁定不予受理。而筆者認為該戶籍證明以國家公權力證實了趙某某與趙某的身份關系，屬證明身份關系的行政證明行為，且對行政相對人的權利義務有實質性影響，故具有可訴性。
那么，行政機關出具相關證明的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，行政證明行為的性質如何界定，是否屬于行政訴訟的受案范圍，行政證明行為是否具有可訴性，其可訴性的依據是什么？這些問題一直受到司法界和學術界的高度關注，在司法實踐中，各地法院對證明性行政行為是否屬人民法院行政訴訟的受案范圍的標準也不一樣，對證明性行政行為的可訴性，有的法院按行政案件受理，有的法院將證明性行政行為拒之門外。人民法院行政訴訟受案范圍的不統一，在司法實踐中造成了一定的混亂。
二、行政證明行為可訴性的理論基礎
（一）行政證明行為的概念及性質界定
行政證明行為是指行政機關證實相對人權利或者具有法律意義的資格以及事實的行為，是行政機關依職權或應申請，對法律上的事實、性質、權利、資格或者關系進行的甄別和認定，包括鑒定、認定、鑒證、公證、證明等。[1]這一定義為國內多數學者所接受。但這一定義并不能清楚的將其與行政確認、準行政行為等概念界定開，有過大、過全之嫌，筆者認為，這與對行政證明行為性質的認定有關。目前理論界普遍認為行政證明行為從屬于其他一些行政行為，這是對行政證明行為地位的降低，是對行政證明行為地位的忽略。[2]筆者認為，行政證明行為是一種獨立的具體行政行為。在這些行政行為中，與行政證明行為最難區分的是行政確認行為。筆者認為兩者的主要區別在于：是否創設新的法律關系，是否僅系對原有法律關系的重新證明。就行政確認而言，它將創設新的法律關系，如頒發結婚證，雖然事實上當事人的婚姻狀態已經存在，國家只不過以公權力的形式予以承認，但就是通過給當事人頒發結婚證，宣告了當事人之間法律上婚姻關系的成立，而非以前的事實婚姻關系。但是如果男女雙方在領取結婚證后又丟失，請求民政部門的婚姻登記機構開具證明，婚姻登記機構開具證明的行為，則屬于行政證明行為。另外，對于公證行為，隨著《中華人民共和國公證法》的出臺，公證機構的性質得以明確，該法第六條明確規定：公證機構是依法設立、不以營利為目的，依法獨立行使公證職能，承擔民事責任的證明機構。至此，當事人對于公證行為不服的，一律采用民事訴訟的方式予以解決，公證行為的行政不可訴性得到了立法的統一。
因此，行政證明行為是不同于其他具體行政行為的一種獨立的行政行為。它的最主要特征是具有證明性，這種證明性體現在其對相對人權利義務的非設定性，即行政證明行為不賦予相對人權利，也不為相對人創設義務，只是以證書、證件等形式，為相對人證明涉及人身、財產或其他相關事項。這種證明行為產生的法律效果是間接的還是直接的，不產生直接法律效果是否就是不產生實際影響，理論界一直存有分歧。直接法律效果主要指行政行為與相對人權利義務的增減得失存在直接聯系，實際影響則指行政行為已經對相對人權益造成損害而言。行政行為的直接法律效果可能產生實際影響，但實際影響并不都是由具有直接法律效果的行為產生的，某些行政行為盡管并不直接設定相對人的權利義務，但卻可能對相對人的權益產生實際影響。而行政證明行為是大多數登記行為或其他行為的一個前提條件，現實生活中較多的是對身份、學歷、財產狀況、資信情況、履歷情況、婚姻狀況、健康狀況、家庭狀況等的證明。證明的后面，往往存在一個潛在的行為，對當事人的權利，如就業權、知情權、婚姻權等進行處分或規制。如果行政機關違法或者濫用證明權，必然給相對人帶來利益上的損害。基于信賴行政行為合法而取得的利益應當受到保護的原則，如因行政證明的違法而導致后續行政行為的撤銷，行政機關對于錯誤的證明行為承擔法律責任是毋庸置疑的。正如有學者所述：“以‘間接的形式’加強了新的主體對相關事實處分的效果，或者對抗該效果時，就意味著開始對權利義務產生直接的、實質性影響，這時它就具有了可訴性。”[3]
（二）行政證明行為可訴性的概念及影響因素
可訴性是指行為是否屬于“可訴行為范圍”。行政證明行為的可訴性是指人民法院對行政主體的行政證明行為是否擁有司法審查權,或者說公民、法人或其他組織對行政主體的哪些行政證明行為可以向人民法院提起訴訟。可見，行政證明行為的可訴性與法院的受案范圍密切相關。而法院受理行政案件的范圍,是行政訴訟法首要解決的重要問題。在行政訴訟制度中，由于受案范圍“規定著司法權對行政監督和制約的程度，標志著行政法律中相對人訴權的范圍，也規定著行政終局裁決權的范圍。”[4]因此，行政訴訟受案范圍的確定，對不同的訴訟主體有著不同的意義。對于相對人來說，行政訴訟的受案范圍意味著相對人行使行政起訴權的范圍，有學者稱之為“可起訴范圍”，[5]相對人只有對屬于受案范圍內的行政行為，才享有起訴權，可以提起行政訴訟；如果對不屬于受案范圍內的行政行為提起行政訴訟，則人民法院不予受理。對于行政機關或被授權組織而言，則意味著哪些行政行為要接受人民法院的司法審查，對法定受案范圍內的行政行為，行政機關有義務接受審查。對于人民法院而言，行政訴訟的受案范圍標志著人民法院行使審判權的范圍，即人民法院對哪些行政案件享有司法管轄權，有權對哪些行政行為進行合法性的判斷與裁決。只有在行政訴訟受案范圍內的行政行為，人民法院才有權對之加以審查；對于無法律或法規授權人民法院進行審查的行政行為或事項，人民法院無權進行裁判。[6]從《行政訴訟法》頒布以來的實施情況看，現行行政訴訟受案范圍的規定過于狹窄，對可訴行政行為的界定不盡合理，因此近年來對進一步擴大行政訴訟受案范圍的呼聲越來越高。
我國《行政訴訟法》第 2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。”這一條是采用概括式方式確定了我國行政訴訟的受案范圍，在該法第 11 條、第12條采取列舉式方式規定了屬于行政訴訟受理的各種具體行政案件。此外，我國現行法律和司法解釋也進一步規定了可訴行政行為的種類。從這些規定可以看出，只要行政行為對相對人產生了實際影響，侵犯了當事人的合法權益，該行政行為就應當屬于行政訴訟的受案范圍。但這種列舉加排除的立法模式既不能為人民法院受理行政案件提供明確的標準，又不能有效地保障公民的合法權益和對行政行為的監督。雖然《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條的規定已經在很大程度上克服了行政訴訟法本身關于受案范圍規定的缺陷，但仍然存在很多不足，集中體現在兩處：一是“國家行政職權”的表述過于狹窄，無法有效涵蓋大量實際承擔公共任務的非政府組織的活動，從而限制了受案范圍的拓展；二是將內涵、外延本來就不確定的“行政行為”概念作為確定受案范圍的實質標準，也有可能導致大量對相對人權利義務產生，實際影響的公權力活動被排除在受案范圍之外。
三、行政證明行為可訴的必要性和可行性分析
（一）必要性
1.行政證明行為具有侵權的可能性
行政權是一種最直接最廣泛最經常影響公民權益的權力，是最大可能存在著濫用的權力。隨著市場經濟的發展，各種證明在日常生活中發揮著越來越大的作用。行政證明行為雖然不直接為相對人創設權利義務，但行政證明行為是行政機關行使職權的眾多行政行為中的一種，具有法定的公信力，可以加強社會秩序的穩定，給公民帶來方便和安全，但另一方面，行政權的權力性質決定了其不可避免地會導致或多或少的權力濫用和不當行使,給公民的權利、自由帶來威脅。一旦申請人以其獲得的行政證明作為證據來對抗善意的第三人時，行政證明便會直接影響到當事人的權益。行政證明行為也和其他行政行為一樣具有強制性特點。行政證明行為雖然是柔性的，但不能排除其強制性的本質特征。其強制性表現為行政主體做出意思表示的法定性,即行政機關做出行政行為是根據法律而不是根據雙方的意思表示。相對人和社會公眾對行政證明行為必須服從和配合。行政證明行為實質是一種公權力的宣告,行政證明行為一旦作出，必然成為其后一系列行為的法定依據，以這些證明為依據作出的行為必將影響到相對人的利益，比如對親屬關系的確認可能影響到被確認人繼承權的享有等。行政證明行為也是一種具有影響力的行政行為，它雖然不直接作用于相對人，但由于行政權力特有的影響力使得相對人在利用行政證明的過程中受到行政證明內容的影響，從而直接影響了相對人的種種權益。由此可見，行政證明行為侵權的可能性必然存在。
2.行政相對人的權利需要救濟
行政證明行為具有侵權的可能性，有侵權就需要有救濟，這是法學中的公理。在社會生活中，凡是侵犯他人權利，給他人利益造成損害的行為，不論是一般公民還是行政主體，都應當通過訴訟的方式來分清責任，使受害者得到應有的賠償。行政法應該著眼于保障公民的合法權益不受行政機關違法行政行為的侵犯，當公民受到不法行政行為損害時,為他提供充分的救濟。而我國的行政訴訟立法雖然經過了二十多年的發展，但是隨著社會主義市場經濟的發展和公民法治意識的提高，立法與審判實踐顯然已經無法滿足對行政訴訟受案范圍方面新的時代要求。實踐中，因行政證明行為而受到實際影響的相對人的權利同樣需要通過訴訟的方式加以救濟，因此，規定行政證明行為可訴具有現實的必要性
（二）可行性分析
1.具有可訴性的現實條件
行政行為的種類以及行為對相對人的影響對于行政證明行為具有重要意義。世界上不同國家對可訴行政行為的規定是不盡相同的。美國《聯邦行政程序法》第701節規定了司法審查的范圍，除法律排除司法審查及對行政機關的自由裁量行為不能進行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。不能審查的行為只是例外，而且例外的情況越來越少。[7]在日本，一般認為，關于政治性或經濟性政策的適當與否，以及有關藝術性或學術性評價的爭議，不宜由司法機關來判斷。臺灣新行政訴訟法第二條規定“公法上之爭議，除法律另有規定外，得依本法提起行政訴訟。”其對行政訴訟受案范圍采用的是概括主義，即只要明示公法上爭議事件，均可提起各種類型的行政訴訟。但性質上屬于公法爭議的，有特別規定者，仍可由其他法院審判。[8]這說明，行政證明行為的可訴并非存在多大的理論障礙，只不過是各國不同選擇的結果。至于如何選擇，是由一個國家的政治、經濟、文化及法治狀況所決定的，如行政機關行使職權的狀況及自我約束機制；司法機關解決爭議的能力以及公民權利、自主意識發展的程度等。就我國目前而言，行政機關擁有廣泛的行政權，自我約束的能力不強，機制不完善。公民權利、法律意識雖已有較大程度地改觀，但對行政權力還有一種天生的膜拜，行政權力的無形威懾無處不在。另一方面，行政訴訟經過二十多年的運行，法官的素質、法官進行行政審判的知識與經驗以及法院開展行政審判的設備與條件等都足以勝任行政訴訟案件的審理。行政機關的執法水平、法律意識,公民的法律知識、法治觀念、現行政治、經濟體制等所有這一切都決定了在我國有必要且有現實可能將行政證明行為納入行政訴訟的受案范圍。
2.具有可訴性的法律條件
我國《行政訴訟法》第 2 條規定：公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。從這條規定可以看出，只要相對人“認為”行政機關的行政行為侵犯其合法權益的，均可提起訴訟。而且對于相對人所受的損害也并非要求是由行政行為的直接侵犯所致，即并未排除可能是間接影響所造成的，那么，就可以理解為只要相對人認為其所受損害是因為行政機關的行政證明行為而導致的均可以向法院起訴。而我國《行政訴訟法》第 12 條所列舉的若干不屬于行政訴訟受案范圍的事項也并未明確地將行政證明行為包括在其中，這一定程度上也為行政證明行為的可訴提供了法律依據。
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