[ 彭江民 ]——(2003-12-5) / 已閱17403次
解讀《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》
彭江民
2003年9月15日，國家廣播電影電視總局（以下簡稱國家廣電總局）發布第17號總局令，公布了《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》即將于2004年1月1日起正式施行。國家廣電總局稱，《辦法》是迄今為止關于廣播電視廣告的效力最高、規定最完整的專門管理辦法。
《辦法》公布后在各方面引起了較大反響。廣播電視媒體已經在研究如何確保廣告收入不減少的問題；其它媒體似乎看到了擴大廣告市場份額的機會；老百姓則認為明年終于可以少看點廣告了。更有甚者，為了不減少廣告收入而將原計劃明年播出的電視劇提前到了今年。《辦法》真的有如此威力嗎？廣告真的會令行禁止嗎？本文試圖對《辦法》做一些較深入的比較和剖析。
透視廣播電視廣告的新規矩
新瓶裝舊酒 舊法穿新衣
《辦法》屬于部門規章。在此之前確實沒有專門規范廣播電視廣告的規章，從這個意義上說《辦法》是新的。但是，沒有這方面的規章不等于沒有這方面的規定。據筆者初步分析統計，《辦法》總共30條，至少有18條內容是重復或基本重復原有法律、法規、規范性文件的舊有規定，這些法律、法規、規范性文件包括1995年《廣告法》、1997年《廣播電視管理條例》、1997年原廣播電影電視部《關于進一步加強廣播電視廣告宣傳管理的通知》等。
法律、行政法規的效力要高于規章，因此，規章重復表述法律、行政法規的已有內容是毫無意義的。但《辦法》作為規章，《關于進一步加強廣播電視廣告宣傳管理的通知》作為規范性文件，其在法律效力方面并沒有實質上的高低區別。也就是說，從規范性文件到規章，改變的只是形式而已。符合法律要求的規范性文件，同樣可以作為依法管理廣播電視廣告活動的依據。國家廣電總局為貫徹《辦法》而發出的通知中也明確要求，在《辦法》正式實施前要根據現行有關規定加大對超時超量播放廣告、在電視劇中任意插播廣告等問題的治理力度。可見，群眾反映比較強烈的廣播電視廣告現象并非是無法可依。
更多的合法廣告 更短的黃金時段
《廣播電視管理條例》規定：廣播電臺、電視臺播放廣告不得超過國務院廣播電視行政部門規定的時間。關于廣播電臺、電視臺播放廣告的時間，原廣播電影電視部1997年《關于進一步加強廣播電視廣告宣傳管理的通知》、現國家廣電總局1999年《關于堅決制止隨意插播、超量播放電視廣告的緊急通知》均明確規定：、廣播電臺、電視臺每套節目播放廣告的比例，不得超過該套節目每天播出總量的15%，18:00至22:00之間不得超過節目總量的12%。
但是，在《辦法》里面，允許播放廣告的時間總量卻被大大延長了，同時，應當少播廣告的所謂黃金時間也被大大縮短了。《辦法》規定：廣播電臺、電視臺每套節目每天播放廣告的比例，不得超過該套節目每天播出總量的20%。其中，廣播電臺在11:00至13:00之間、電視臺在19:00至21:00之間，其每套節目中每小時的廣告播出總量不得超過節目播出總量的15％.兩相對比，其差別是顯而易見的，廣告播出總量由15%增加到了20%，晚上黃金時間段由四小時縮短成了兩小時。
需要說明的是，新規定與老規定都是符合法律要求并具備法律效力的，但根據“新法優于舊法”的法律適用原則，《辦法》將于2004年1月1日起取代老規定而成為廣播電視廣告活動的新規矩。令人難以理解的是，在廣告太多已經成為公眾反映強烈的突出問題的情況下，為什么還要增加廣告播出量？
開明令允許電視劇插播廣告之先河
在電視劇中間插播廣告是對觀眾的不尊重，也是對電視劇作品的不尊重。關于此問題，有關部門曾經多次發文予以明確。在1999年以前的相關文件中，均明確要求“不得中斷節目播出廣告”。1999年國家廣電總局《關于堅決制止隨意插播、超量播放電視廣告的緊急通知》、2001年國家工商行政管理局、國家廣電總局、新聞出版署《關于進一步加強對大眾傳播媒介廣告宣傳管理的通知》仍然堅持“不得隨意中斷節目插播廣告”之立場。
但《辦法》卻以制度的方式開了一個非常惡劣的先例，即明令允許在電視劇中間插播廣告。《辦法》第十八條規定：播放廣播電視廣告應當保持廣播電視節目的完整性，除在節目自然段的間歇外，不得隨意插播廣告。除19:00至21:00以外，電視臺播放一集影視劇可以插播一次廣告.顯而易見，《辦法》的實施將使插播廣告這一惡劣的現象變成合法的制度。更令人難理解的是，“可以插播一次廣告”和“應當保持廣播電視節目的完整性”居然規定在一起，既然可以插播廣告，又如何保持電視節目的完整性？
拷問國家廣電總局的新思維
管不住就讓？
廣播電視節目中廣告太多已是不爭的事實，公眾對此意見極大，相關部門也三令五申予以規范和治理，但收效甚微。作為廣播電視節目的主管部門、《辦法》的制定者，國家廣電總局對此問題也是心知肚明。國家廣電總局為貫徹《辦法》而發出的通知中明確指出：在《辦法》實施前要根據現行有關規定加大對超時超量播放廣告等問題的治理力度，爭取在今年底之前使上述現象得到明顯控制，社會有關批評性意見明顯減少。
在廣告本已太多、公眾意見極大、三令五申不見成效的情況下，國家廣電總局制定的《辦法》卻將廣告播出的時間比例由15%延長到了20%。這是一種什么思維？這是退讓思維！通過增加合法播出的廣告來減少違法播出的廣告，或者說，通過將違法廣告合法化來消滅廣告播出的違法現象，這難道不是在退讓？對于媒體來說，合法的廣告播出意味著合法的廣告收入，但對于觀眾來說，無論是合法播出的廣告還是違法播出的廣告，都是同樣的不受歡迎。
禁不了就放？
在電視劇中間插播廣告是公眾反映強烈的另一個突出問題。在某種情況下，公眾甚至不是在看電視劇中間的廣告，而是在看廣告中間的電視劇，問題已經不是在酒里加水，而是在水里加酒。這絕不危言聳聽。國家廣電總局《關于堅決制止隨意插播、超量播放電視廣告的緊急通知》中明確指出：近來許多電視觀眾反映一些地區電視臺隨意插播廣告，有的播放一集電視劇中斷插播廣告數十條，時間長達數十分鐘，這嚴重違反了國家關于電視廣告管理的規定，嚴重損害了廣播電視作為黨和政府喉舌的形象，嚴重侵害了廣大電視觀眾的利益，必須堅決予以制止。
但是，就是這樣一種“必須堅決予以制止”的現象，在《辦法》里面卻被明令允許。《辦法》以規章的形式放縱了一種令人深惡痛絕的現象。以前，人們一直因為從不在電視劇中間插播廣告而對中央電視臺心存敬意。今后，在中央電視臺播出的電視劇中間看見廣告也只有忍氣吞聲。當惡劣成為制度，當非法變成合法，電視觀眾們還能說些什么呢？
文件不行靠規章？
如前所述，《辦法》雖為規章，但其實質性內容的絕大部分都是在重復或基本重復以前的規定。也就是說，《辦法》是以新的形式表述舊有的規定。那么，造成超量播放廣告、隨意插播廣告等現象泛濫成災的原因，真的是因為缺少一部規章嗎？形式真的這么重要嗎？
就超時超量播放廣告的現象而言，《廣播電視管理條例》明確規定：廣播電臺、電視臺播放廣告，不得超過國務院廣播電視行政部門規定的時間；播放廣告的時間超出規定的，由縣級以上人民政府廣播電視行政部門責令停止違法活動，給予警告，沒收違法所得，可以并處罰款；情節嚴重的，由原批準機關吊銷許可證。依照《廣播電視管理條例》的規定，電臺、電視臺超時超量播放廣告不僅毫無利益可言，甚至還要賠本。因為違法所得是要予以沒收的，同時還可能被處以罰款。行政法規都解決不了的問題，怎么能寄希望于一部規章來解決？可見，問題的關鍵并不是缺少法律依據，也不是缺少規章。
反思加強廣告監管的新措施
嚴格的政府責任制度
現代政府必須是權力與責任相統一的政府，政府在掌握一定權力的同時也必須要承擔相應的責任，這是建設社會主義法治國家、發展社會主義政治文明的必然要求。在香港，僅僅是因為涉嫌避稅，就足以使特區政府財政司司長辭職。在內地，衛生部部長在非典期間被免職也體現了責任政府的理念。還有最近發生的金華火腿事件，使得金華火腿從馳名中外的美味食品變成人人唾棄的有害垃圾，一個著名的民族品牌傾刻之間轟然倒塌，而這一切竟然是光天化日之下的公開秘密。難道不應該有政府部門或政府官員對此負責嗎？
廣播電視廣告的問題也是這樣。馬克思曾經說過：為了利潤，人們甚至敢冒上斷頭臺的危險。電視臺大量超時播出廣告，無非是為了利益。但是，正如前面已經說過的，在現行法律框架下，在執法措施到位的情況下，電視臺超時播放廣告是毫無利益可言的，為什么這種現象還會屢禁不止呢？天下之事，難不在于立法，而在于法之必行。如此明顯的違法行為，如此強烈的民眾反映，卻沒有人對其負責，難怪其會大行其道。
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