[ 武燕子 ]——(2013-1-29) / 已閱14186次
同時注意行政審判“依據”的空間效力：法律、行政法規適用于全國范圍內發生的行政案件。地方法規、經濟特區法規、自治條例和單行條例適用于特區內發生的行政案件。如果作出具體行政行為的行政主體與受訴人民法院不在同一地區，應當以作出具體行政行為的行政主體依法所應適用的規范為依據。人民法院審理行政案件時，對規章及與規章具有同等效力的解釋只能參照適用，原因表現在以下幾個方面：
其一，由行政訴訟的特點所決定。行政審判是對具體行政行為的合法性進行司法審查的制度。而行政規章本身屬于行政機關的抽象行政行為，如果將規章作為評判具體行政行為合法性的標準實際上就是行政機關為法院制定了對行政行為進行司法審查的標準，以行政機關的抽象行政行為去判斷行政機關的具體行政行為，即自己監督自己。這顯然無法保護公民、法人或其它組織的合法權益，也不符合行政機關依法行使職權的原則，行政訴訟也會失去監督行政行為合法性的意義，《行政訴訟法》的立法目的就難以實現。
其二，由規章的性質和現狀所決定。規章雖具有針對性、補充性和具體性等優點，但也同時具有制定主體多、制定程序簡單、效力等級低等缺點。結合審判實踐，本人發現規章在制定方面存在諸多問題，如立法技術欠缺，規章之間相互矛盾，規章與上一層次的規范性文件之間常發生沖突，立法程序中帶有很大的隨意性等等。針對這種情況，如果《行政訴訟法》規定規章作為審理行政案件的依據，將會產生許多消極后果，這不僅不利于人民法院公正合理地審理行政案件，而且還可能在一定程度上破壞我國法制的統一。
其三，參照規章審理行政案件充分體現了人民法院獨立行使審判權及對被訴行政機關的具體行政行為的司法審查。我國法院是司法機關，其行為受國家法律調整。雖然憲法和有關法律確立了規章的制定權，并限制在一定級別的行政機關，但是規章畢竟不是法律，它體現的是行政機關的行政權，由行政權保障實施，在行政管理領域內對行政相對人具有約束力，對國家司法審查沒有當然的約束力。否則，行政機關的行政權力就侵害了司法機關的司法權力，法院就成了政府內的機構而喪失自己的獨立地位，違背了人民法院獨立行使審判權的原則。人民法院參照規章意味著法院對是否適用規章有選擇判斷權。由法院對行政行為依據的規章是否合法進行判斷，既尊重了行政機關制定和頒布合法有效規章的效力，又保障了法院行政訴訟中的獨立地位。
四、規范性文件在行政審判中的法律適用
《行政訴訟法》對行政規范性文件在行政審判中的適用作出折衷處理，既沒有全部否定行政機關制定的規范性文件在行政訴訟中的依據地位，也沒有全部肯定其依據地位，而是根據制定規范性文件的效力分別賦予它們不同的地位。行政規范性文件在《座談會紀要》中體現了這一處理原則。至此，本人結合審判實踐談一下自己的幾點看法。
（一）適當參照行政規范性文件的必要性。
《座談會紀要》歸納了兩種：一種是國務院部門以及省、市、自治區和較大的市的人民政府或其主管部門對于具體應用法律、法規或規章作出的解釋，另一種縣級以上人民政府及其主管部門制定發布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規范性文件。這些規范性文件在我國行政管理體制中具有極其重要作用，分析我國目前行政管理的現實，我們不得不正視這樣一個基本的事實，在國家行政管理活動中，行政規范性文件占據十分重要的地位。由于我國行政管理的法制化建設還處于初建階段，要使國家行政管理完全走上法制化的軌道尚需時日。在相當長一段時間內，在國家行政管理活動中，行政規范性文件將繼續發揮重要的作用。面對這一現實，人民法院在審查具體行政行為的合法性時，對行政規范性文件亦要予以參照或參考，只要其不與法律、法規、規章相抵觸，就應認定其合法性，對依據此種規范性文件作出的具體行政行為亦應予以維護.只有這樣，才能正確處理行政權和審判權的相互關系，保障行政機關依法和有效地行使行政權。所以，在行政審判中適當地參照這類規范性文件，也是必要的。
（二）參照行政規范性文件，在審判實踐實踐中也有一定法律依據。
《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第62條第二款規定“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其它規范性文件。”《座談會紀要》指出：行政審判實踐中，經常涉及有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件，行政機關往往將這些具體應用解釋和其他規范性文件作為具體行政行為的直接依據。這些具體應用解釋和規范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規范意義上的約束力。但是，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。
上述規定均是最高人民法院的司法解釋，司法解釋也具有法律效力，在行政審判中適當參照規范性文件，當然是有法律依據。
（三）適當參照行政規范性文件的意義。
第一，維護社會主義國家法制的統一性。正確賦予行政規范性文件一定的審判依據地位，是保證行政審判依據與行政執法依據、行政復議依據相統一的要求，是保證行政法規審查權與規章審查權相統一的要求，也是保證行政規范性文件的法律效力得以真正實現的要求。否則將導致行政立法、行政執法、行政司法三者失去統一性，使社會生活、相對人行為失去統一的準則。
第二，保障行政機關依法行政。行政規范性文件的主要功能是將法律、法規及規章的基本原則與主要精神，結合本地區、本部門的客觀情況加以具體化、細則化，保障法律、法規、規章在本部門、本地區的實施。因此，承認行政規范性文件一定的審判依據地位，可以對行政執法人員的自由裁量權作出規范、限制，保證依法行政，保障公民權利；反之，不僅不利于依法行政，而且會損傷行政機關制定規范性文件的積極性，不利于行政法律、法規及規章的貫徹實施。
第三，保證行政審判審判有理有據。明確行政規范性文件的依據地位，為人民法院審判行政案件，衡量行政機關的自由裁量權是否公正提供法律依據。假如沒有行政規范性文件作依據，行政執法人員行使自由裁量權就難以把握，法官對具體行政行為是否顯失公正將無法把握。因為行政執法畢竟是一項專業性比較強的工作，無論是行政執法水平，還是行政執法經驗，法官與行政執法人員都會有一定差距。因此，明確行政規范性文件一定的行政審判依據地位，不僅為行政機關依法行政提供了依據，而且為人民法院審理行政案件提供了充分的依據。
第四，強化審判權對行政權的監督作用。加強法院對行政法規的司法審查，特別是規章以下規范性文件的審判依據地位，從而將更多的行政規范性文件納入司法審查范圍，體現司法監督原則，發揮司法監督作用，從本質上說并不是對行政權的限制與制約，而是對行政機關依法行政的保障和促進。任何行政規范性文件都存在合法性問題。行政機關制定的規范性文件，只有與法律相一致時，才能對社會對公眾具有約束力。任何組織、任何人都不能要求相對人服從不合法的規范性文件，更無權要求人民法院執行無法律依據的規范性文件。因此，強化監督的目的，在于保證行政規范性文件的正確性、合法性，保證具有普遍約束力的規范性文件正確地引導社會和公眾行為。
（四）法院對行政規范性文件法定司法審查權。
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