[ 沈惠玲 ]——(2013-1-29) / 已閱4692次
工傷認定行政訴訟中存在的問題很多，這些問題得不到有效解決將不利于勞動者權益保護。
一、存在的問題
（一）工傷認定權問題。《工傷保險條例》第17條將工傷認定權歸屬于勞動保障行政部門，現在的問題是勞動保障行政部門在工傷認定問題上是否應當具有最終的認定權。從工傷認定實踐來看，一般是將工傷的最終認定權賦予勞動保障行政部門，即法院在對工傷認定進行審查時可以判決維持、可以判決撤銷并責令重新作出認定，但法院不能行使司法變更權，并且不能代替勞動保障行政部門作出是否工傷的認定。關于工傷最終認定權的這一規定，給工傷認定行政訴訟實踐帶來很大障礙。最突出的表現是勞動保障行政部門的工傷認定決定被法院的生效行政判決撤銷以后，勞動保障行政部門往往還會作出同樣的工傷認定決定，以至于形成訴訟循環。
（二）工傷認定行政訴訟中的舉證責任問題
根據《工傷保險條例》19條規定，在工傷認定中，職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。在工傷認定行政訴訟中，應當由被告行政機關對其作出的行政行為負舉證責任。這兩處關于舉證責任的規定看似毫無關聯，其實存在內在的沖突。在工傷認定程序中，如果用人單位不能提供充分的證據證明不是工傷，則勞動保障行政部門可作出工傷認定的結論。如果用人單位對工傷認定不服提起行政訴訟，則勞動保障行政部門應對其工傷認定行為承擔舉證責任。可想而知，如果存在證據確已滅失等情況，則勞動保障行政部門很難對其工傷認定行為承擔舉證責任。在勞動保障行政部門出示的證據難以達到行政訴訟證據標準時，勞動保障行政部門的工傷認定會被認為“事實不清，證據不足”而被撤銷。
如上訴人青某與被上訴人某市人力資源保障局工傷認定案，因公司的考勤表已滅失，導致勞動保障行政部門出示的證據難以達到行政訴訟證據標準，致使作出的工傷認定被撤銷。如此一來，在工傷行政認定程序中應當由用人單位承擔的舉證責任在行政訴訟中卻轉嫁給作出工傷認定的行政機關。這不僅有免除用人單位責任之嫌，而且實際上更進一步地惡化了職工的弱勢地位。
二、解決對策
（一）賦予法院工傷最終認定權
工傷認定行政訴訟中法院的判決方式主要決定于工傷認定權的歸屬，一般認為，工傷的最終認定應當由勞動保障行政部門作出，因此，法院只能維持，或者判決撤銷，同時責令重新作出工傷認定。這種權力配置方式不僅理論根據不足，也人為地增加了訴訟負擔，導致循環訴訟。筆者認為，由勞動保障行政部門作出工傷認定本無可厚非，但不能據此認為勞動保障行政部門具有最終的認定權。較為理想的權力配置模式是：1．勞動保障行政部門有權作出工傷認定，若有關當事人對勞動保障行政部門的工傷認定無異議，則法院尊重勞動保障行政部門的決定，并且在訴訟中可以直接援引作為有效力的證據使用；2．若當事人對勞動保障行政部門的工傷認定不服而提起行政訴訟，則法院有權視情況對工傷作最終的認定，即法院可以直接判決為工傷。這種權力配置模式，既沒有否定勞動保障行政部門的工傷認定權，又賦予了法院工傷最終認定權；既尊重了勞動保障行政部門行政行為的公定力等效力，又符合司法最終的現代法治原則。從實踐效果來說，也有利于減少訴累，降低當事人的救濟成本。
（二）改變現行舉證責任承擔方式
在工傷認定程序中，根據《工傷保險條例》第19條的規定的規定，用人單位如果不認為是工傷，應承擔舉證責任，否則可能因“拒不舉證”而被認定為工傷。這里涉及的問題很多，筆者認為，解決之道在于改變現行強行把“不認定為工傷”的舉證責任分配給用人單位承擔的做法，規定應當由“否定工傷”一方承擔舉證責任。在工傷認定程序中，如果用人單位否定工傷，則其應承擔舉證責任；如果職工或其直系親屬否定工傷，則應由職工或其直系親屬承擔舉證責任；如果雙方都認為應當是工傷，但勞動保障行政部門經調查核實后不認為是工傷，則應由勞動保障行政部門承擔舉證責任。
（作者單位：河南省三門峽市中級人民法院）
