[ 李繼忠 ]——(2013-4-7) / 已閱14512次
PF2——第二代PFI誕生
李繼忠 李菡君 北京盈科（武漢）律師事務所
【摘 要】PFI還沒有弄的太明白，PF2又襲來。2012年12月5日，英國財政部公布“關于公私伙伴關系新模式”政策文件和“私人融資（2）標準化合同指引”。合同指引代替2007年發布的“私人融資項目標準化合同指引第四版”。PF2的公布是對英國基礎設施采購方式的一次重大變革，從原有的PFI機制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。PF2的公布必將對世界范圍的公私伙伴關系產生重大影響。
【關鍵字】PFI PF2 英國財政部
一、前言
PFI還沒有弄的太明白，PF2又襲來了。2012年12月5日，英國財政部（HM Treasury）公布“關于公私伙伴關系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡稱：PF2 Policy) 和“私人融資（2）標準化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發布的私人融資項目指引（PFI guidance）的“私人融資項目標準化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。新文件及相應的背景資料可以在英國財政部網站上查閱。
二、修改背景
二十年來，公私伙伴關系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數公私合伙項目采取的私人融資項目（PFI）來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎及服務及體制創新方面一直保持著引導者（領先）地位。然而，事實上在英國，公私伙伴項目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益去了光澤（吸引力）。
去年，英國政府啟動了對PFI的重要再評估（ fundamental reassessment of PFI）。 英國財政部采取了從有關當事人書面征求意見、雙邊及圓桌討論（辯論）的多種方式確保理解PFI的問題，無論是從問題的廣度，還是從問題的深度。英國財政部聽取了相關方（shareholder）提出的關注（切），仔細研究了書面意見。關于PFI的再評估成果以PF2新文件的發布體現出來。
英國財政部尋求提供廣泛股權及債權融資（equity and debt finance）來源來改善項目資金最佳適用價值（ the value for money of financing projects）；提高投資人取得股權投資回報及長期項目債務的透明度（ to increase the transparency of the liabilities created by long term projects and the equity returns achieved by investors）；加快及降低PFI項目采購時間及成本（to speed up and reduce the cost of the procurement process）；提高服務的靈活性（to provide greater flexibility in the
provision of services）。從而保證全部納稅人都成為項目相關方并享受投資人的回報（The taxpayer will become a shareholder in projects and share in the ongoing investor returns.）。
PF2的公布是對基礎設施采購方式的一次重大變革。由于應對了議會、公共部門及納稅人對PFI的重大關注（切），英國財政部充分相信：PF2將會成為將來公共基礎設施及服務供應不可或缺的部分( PF2 will become an enduring part of public sector service and infrastructure provision for many years to come. )。
三、PF2 變更概要
1、股權融資（equity）。為了加強公共部門同私人部門的伙伴關系，政府愿意（1）以股權（非控股方式）方式共同投資PF2項目(look to act as a minority public equity co-investor in PF2 projects)；（2）引入競爭形式按比例吸引長期投資人以股權投資形式投資項目（introduce funding competitions for a proportion of equity to attract long-term investors into projects prior to financial close.）。
2、促進（加快）交付（Accelerating delivery）。為了保證項目采購比過去快捷及便宜，政府（1）通過加強政府相關部門的職責來提高公共部門的采購能力（strengthening the mandate of Infrastructure UK and supporting departmental centralised procurement units）；（2）PF2項目開始投標，必須在18個月內敲定投標人（a preferred bidder,）（ committing that the tendering phase of PF2 projects, measured from project tender to the appointment of a preferred bidder, will not be allowed to take longer than 18 months unless an exemption from the Chief Secretary is agreed;）；（3） 引入標準化的綜合性的采購文件（ introducing a standardised and efficient approach to PF2 procurement and launching a comprehensive suite of standard documentation）；（4）加強項目準備程序過程中的審核（strengthening the scrutiny of project preparation by introducing additional Treasury checks at the pre-procurement stage）。
3、靈活的服務（Flexible service provision）。為了改善服務的靈活性、透明度及效率，（1）將軟服務從項目中剔除 （soft services such as cleaning and catering will be removed from projects）；（2）采購當局有權從項目一開始就某些維修活動加入項目（ procuring authorities will have discretion on the inclusion of certain minor maintenance activities at the project outset. There will be additional flexibility to add or remove certain elective services once a contract is in operation;）；（3）公開帳目及收益分享機制使項目全壽命周期的盈余為相關方分享（ an open book approach and a gain share mechanism for the lifecycle fund will introduced to facilitate the sharing of any surplus lifecycle funding;）；（4）為了確保服務引入周期性的審核（periodic reviews of service provision will be introduced）。
4、透明度（Greater transparency）。為了PF2模式的透明度，政府愿意，（1） （introduce a control total for all commitments arising from off-balance sheet PF2 contracts signed;）；（2）要求私營部門公布股權投資收益（require the private sector to provide equity return information for publication）；（3）對于政府持有股權的項目每年要公布詳細的年報及財務報告（publish an annual report detailing project and financial information on all project where Government holds a public sector equity stake）；（4）在財政部網站上公布商務案例（introduce a business case approval tracker on the Treasury website）；（5）在標準合同中改善信息披露規定（improve the information provisions within the standard contractual guidance）。
5、適當的風險分擔（Appropriate risk allocation）。為了改善資金最佳使用價值，公共部門必須加強風險管理，包括由于法律的變化造成建設費用超支、使用費用、現場污染、保險費用的增加（To improve value for money there will be greater management risks by the public sector, including the risk of additional capital expenditure arising from a unforeseeable general change in law, utilities costs, site contamination and insurance. ）。
6、后續債權融資（Future debt finance）。PF2融資結構必考慮到，特別是從資本市場，長期債權融資。（The financing structure for PF2 will be designed to enable access to long-term debt finance, and in particular, the capital markets. ）。
7、提供資金價值最大化（Delivering value for money）。政府將編制新的資金價值最大化評估指引來替代老版的資金價值最大化評估指引（Government will develop and consult on guidance which will replace the existing Value for Money Assessment Guidance.）。
四、結語
1、PF2的公布是對英國基礎設施采購方式的一次重大變革。PF2繼續采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機制作了很多重大的變更。英國財政部長Osborne稱，新的機制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實現交付。從原有的PFI機制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。
2、PF2的公布必將對世界范圍的公私伙伴關系產生重大影響。
參考文獻
1、A new approach to public private partnerships
2、Standardisation of PF2 Contracts（Draft）
3、PF2: A User Guide
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