[ 向建軍 ]——(2013-2-20) / 已閱9074次
行政訴訟案件簡易程序探討
內 容 摘 要
本文立足于法學理論與審判實踐相結合，指出了目前行政訴訟案件均采用普通程序單一形式審理行政訴訟案件已經不能適應該社會發展需要，通過行政審判簡易程序試點工作的開展，提出了在行政審判程序中對部分行政案件適用簡易程序審理的必要性。，探討了采用簡易程序審理行政訴訟案件試點的具體操作方法。
目前，我國社會正處在轉型時期：即從以計劃經濟為基礎的單一社會結構逐步向以市場經濟為基礎的多元社會結構過渡。隨著我國經濟發展模式轉換、體制深層次改革和全方位對外開放， 國民經濟快速發展，中國特色的社會主義 正在逐步實現。但是，各種社會矛盾也日益凸顯出來，新的社會矛盾、新的社會現象，都會在法院審判工作中被反應出來，特別是行政爭議的解決，具有獨特的社會引導功能，行政爭議解決如果稍有不慎，它的輻射力、號召力和影響力遠遠超過了其它矛盾，極易激發群眾與政府矛盾沖突，引起社會動蕩。顯然于1990年10月1日實施《行政訴訟法》已經不能適應社會的發展，“行政訴訟,因其解決行政主體在行使行政職權過程中與行政相對人發生的行政爭議而被認為是現代法制國家的重要標準之一。” 而《行政訴訟法》第一條規定：“ 為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”故修改《行政訴訟法》一直是行政法學屆和行政審判實踐關注的問題。目前修改《行政訴訟法》理念還沒有形成，需要在審判實踐中逐步形成。最高人民法院于2010年11月17日發出了法（2010）446號《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），在部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點工作正式啟動。上述簡易程序試點工作的目的是通過簡易程序審理行政案件實踐，積累簡易程序審理經驗，為修改《行政訴訟法》提供理論和審判實踐素材，提高審判效率。
湖北省高級人民法院根據《通知》精神，確定筆者所在的宜昌市西陵區人民法院為湖北省開展行政訴訟簡易程序審判工作的試點法院，并報最高人民法院備案。我院為及時、順利、有效開展簡易程序審判工作的試點工作，于2011年1月29日按照《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院《通知》等規定，制定《宜昌市西陵區人民法院行政訴訟簡易程序試點工作方案》（以下簡稱《試點工作方案》）并附相關配套文書，上報宜昌市中級人民法院行政庭指導，同年3月中院行政庭答復同意我院方案，并已將上述方案備案。隨后我院正式制定了《試點工作方案》并附相關法律文書：（1）《案件適用簡易程序審理通知書》；（2）《預備獨任審判征求意見書》；（3）《宜昌市西陵區人民法院第一審行政訴訟案件適用簡易程序開庭審判操作程序規定》；(4)《一審作為類（簡易程序）行政判決書》格式；（5）《一審不作為類（簡易程序）行政判決書》格式。《試點工作方案》于2011年4月21日經院長簽發后提交院審判委員會委員審閱，同年4月26日，我院審判委員會討論通過了《試點工作方案》及所附相關法律文書，《試點工作方案》即日生效，我院行政訴訟簡易程序試點工作正式拉開帷幕。
筆者根據一年多來開展簡易程序審理行政訴訟案件情況和行政法學理論，在此對怎樣對行政訴訟案件進行簡易程序審理，作初淺探討，以求拋磚引玉。
一、簡易程序審理行政訴訟案件的必要性
公正與效率是人民法院行政審判工作主題，建立一套科學完善的審判程序，是實現審判質量與效率的，是實現公平與正義的保證，也是提升司法公信力的關鍵，同時也可以節約司法資源，降低當事人訴訟成本。 是否通過在行政訴訟審判程序中對部分行政訴訟案件采用簡易程序審理，就能實現高效行政審判，是我們應該探討的問題。行政訴訟簡易程序目前還沒有法律定義，筆者認為，根據最高人民法院《通知》精神，行政訴訟簡易程序是指基層人民法院審理部分行政訴訟案件，采用的較普通程序相對簡化的第一審程序，最高人民法院《通知》對適用簡易程序的案件作了下列規定：下列案件適用簡易程序審理，即：1、涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；2、行政不作為案件；3、當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經人民法院審查同意的案件 。目前民事審判、刑事審判簡易程序均由審判員一人獨任審理，筆者認為行政審判簡易程序也應該由審判員一人獨任審理為妥，這樣即可以緩解審判力量不足，也能和另外兩大訴訟法保持概念一致。
相對人到法院提起行政訴訟，基本是最后一條救濟途徑，都希望盡快結案；行政機關作為行政管理方，更希望盡快化解行政爭議。如果一場“民告官”的官司花上數月甚至幾年，即便最后的判決是公正的，也難以令當事人滿意，讓社會信服。故實現行政審判高效，在行政審判程序中，對部分行政訴訟案件適用簡易程序，是提高行政審判效率的有效途徑。
二、試點工作反映出的問題
我院行政訴訟簡易程序試點工作開展后主要遇到下列問題：
（一）法律障礙問題。
最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》是我院開展簡易程序審判工作客觀存在的法律障礙。具體為：（1）《通知》第三條規定：“適用簡易程序審理的案件，經當事人同意，人民法院可以實行獨任審理。” 第七條規定“當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續適用簡易程序的，應當轉入普通程序審理。”上述規定說明一是適用簡易程序必須經當事人同意。二是當事人就適用簡易程序提出異議在任何時間均可。因最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》，當事人只要提出異議理由均成立，如果當事人在一審判決后再提出異議，或在上訴后二審過程中提出異議，法院怎樣依法處理？故我院擔心適用簡易程審理案件會有后遺癥。（2）《通知》第四條規定“人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉達等簡便方式傳喚當事人。經人民法院合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。前述傳喚方式，沒有證據證明或者未經當事人確認已經收到傳喚內容的，不得按撤訴處理或者缺席審判。” 按上述規定，經人民法院一次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。《行政訴訟法》規定是經人民法院二次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。因最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》，我院認為，對經人民法院一次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，不能認同視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，不能決定缺席審判。再關于“沒有證據證明或者未經當事人確認已經收到傳喚內容的，不得按撤訴處理或者缺席審判”取證過程在審判實踐中確實難于操作，達不到事半功倍的效果，往往是事倍功半，還不如采用傳票傳喚不會留下后患。（3）簡易程序是相對于普通程序而言的，其在起訴手續、受理案件程序，傳喚當事人或證人的方式、審理程序及審理期限等方面均作了簡化。《民事訴訟法》民事案件簡易程序即只有獨任審理，最高人民法院《通知》對行政簡易程序審理行政案件有獨任審理、也有合議庭審理，是否與民事案件簡易程序即只有獨任審理統一起來為好。如果行政訴訟案件采取簡易程序合議庭審理，當事人提出異議，需要轉普通程序在形式變化實在不明顯。
（二）能否化解行政爭議問題
《通知》第五條“適用簡易程序審理的案件，一般應當一次開庭并當庭宣判。法庭調查和辯論可以圍繞主要爭議問題進行，庭審環節可以適當簡化或者合并。第六條規定：“使用簡易程序審理的行政案件，應當在立案之日起45日內結案。”上述規定不利于化解行政爭議。根據我院行政審判實踐，為確保行政訴訟案件在三個月內審結，我院要求行政訴訟案件立案后由行政庭送達（該院其它案件均由立案庭送達），防止延期送達；一般情況下要求行政訴訟案件在20日內開庭，為判決準備充分的時間；50日內承辦法官必須拿出審理報告，60日內承辦法官必須拿出判決；余30天根據具體情況具體處理，如有調解可能的進行庭外調解、盡最大可能化解行政爭議。現在行政普通程序審限為三個月，較民事普通程序審限短，而一般行政訴訟案件較民事案件當事人更執著。如果使用簡易程序審理的行政案件，要求在立案之日起45日內結案，還應該當庭宣判，一是45日內結案沒有足夠的時間作協調工作，不利化解行政爭議。二是如果適用簡易程序審理協調無效，判決審限僅45日，要寫出高質量的判決確實時間太短。
三、下一步試點工作思路及建議
我院為行政訴訟簡易程序試點單位，目前我院正繼續依照最高人民法院《通知》精神和高院、中院要求，繼續積極有效地開展簡易程序審判行政案件試點工作，加強調研。盡最大努力挑選符合條件的案件進行簡易審。同時我們也會按照最高人民法院《通知》精神，進一步完善《案件適用簡易程序審理通知書》的內容和送達程序，對適用簡易程序審理案件，當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者我院認為不宜繼續適用簡易程序的，堅持依法轉入普通程序審理。對適用簡易程序的案件，保證從立案之日起45日內結案，并盡可能一次開庭并當庭宣判，當庭宣判的，五日內通知當事人到本院領取判決書。判決可以在最高法院制定《一審行政判決書樣式（試行）》基礎上簡化，按我院備案格式操作，以提高審判效率。
（一）試點工作要兼顧法律和《通知》
根據我院開展簡易審實際情況，面對目前開展試點工作存在的問題，經一年多的實踐、調研。筆者建議開展簡易程序審判行政案件試點工作，應該兼顧《行政訴訟法》和最高人民法院《通知》，可以在適用普通程序的基礎上簡化一些環節，簡化程度以查清事實為底限，依法達到試點工作的要求和目的。即對第一審行政案件中，基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的，采取普通程序審理，適當簡化程序，即依法組成合議庭，在原告起訴手續、受理案件程序，傳喚當事人或證人的方式、審理程序及審理期限、判決格式等方面作適當簡化（此完全符合最高人民法院《通知》要求），該作法為普通程序簡化審理（簡稱簡化審）以不損害當事人利益，不影響當事人權利，不違反《行政訴訟法》為原則，不會給試點法院留下后顧之憂。上述做法實際是將行政訴訟簡易程序審判工作的試點變通進行。普通程序簡化審理（實際情況和最高人民法院《通知》的合議庭簡易程序審判完全相同），既符合法律規定，又達到了行政訴訟簡易程序審判工作的目的，且我院可以大膽、大量的開展此項工作。現在老百姓的法律意識已經很強了，試點只能在內部試，試點簡化審具體方案見附件。
（二）簡易程序應該重點簡化判決文書
目前行政判決書的格式結構應該嚴格按照最高人民法院法發（2004）25號《一審行政判決書樣式（試行）》的通知進行制作，如果行政訴訟案件適用簡易程序審理，筆者認為應該在上述格式基礎上適當簡化。具體為：（1）判決書首部、尾部的各項內容表述正確、嚴謹，對重要的程序事項和訴訟活動表述言簡意賅。（2）判決書原訴稱、被告辯稱如實反映。（3）事實部分“實體及程序事實”應該得到充分展示（4）本院認為部分應該不能省。應該準確歸納了當事人爭議焦點，針對行政訴訟的特點，根據查明的事實和有關法律、法規、法學理論，就具體行政行為是否合法，原告訴訟請求是否合理進行了分析論證。需要簡化的是判決舉證、質證、認證過程，不需要記載詳細，對已經認定的證據在事實后面列舉即可。具體格式詳見附件。通過審判實踐看，判決舉證、質證、認證過程的寫作，需要行政審判法官投入大量時間和精力，而當事人看不懂。有的法官因行政法學理論功底不夠，把與所訴行政案件無關，但對其它糾紛相關聯的證據進行了認定，給法院解決其它糾紛留下了隱患。
筆者認為，目前我院承擔了行政訴訟案件簡易審這一項任務，是上級法院對我們的信任，我們應該本著對黨的事業負責，對人民負責，對法律忠誠的態度，客觀向上級反映試點工作真實情況，并積極提出建議，希望以予采納，使簡易程序審判行政案件試點工作合法、有效的開展下去。對此，筆者專門擬定了宜昌市西陵區人民法院行政案件簡易程序試點工作方案2（建議稿），為《行政訴訟法》出臺，合法的開展簡易程序審判行政案件試點工作做力所能及的事情。
附作者通訊地址：湖北省宜昌市西陵區體育場北路2號宜昌市西陵區人民法院
向建軍電話：0717-6736940 18972005929
方正權電話：0717-6732166 18986778999
附件
1、宜昌市西陵區人民法院行政案件簡易程序試點工作方案2。（建議稿）
2、《一審作為類（簡化審程序）行政判決書》格式
3、《一審不作為類（簡化審程序）行政判決書》格式
附件1
宜昌市西陵區人民法院
行政訴訟案件簡易程序試點工作方案2
（建議稿）
根據最高人民法院《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，湖北省高級人民法院經研究確定我院為我省開展行政訴訟簡易程序審判工作的試點法院，并已將我院報最高人民法院備案。為及時、順利、有效開展該項工作，我院按照《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院《通知》等規定，已制定試點工作方案，因客觀存在的法律障礙，為此特提出新方案如下:
一、由本院制作《宜昌市西陵區人民法院第一審行政訴訟案件普通程序簡化審開庭審判操作程序規定》，開庭原則按上述《規定》執行。法庭調查和辯論可以圍繞主要爭議問題進行，庭審環節可以適當簡化或者合并。
《宜昌市西陵區人民法院第一審行政訴訟案件普通程序簡化審開庭審判操作程序規定》的特點主要為：
第一、開庭前的準備
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