[ 朱惠東 ]——(2013-2-28) / 已閱5935次
內容提要: 階段性行政行為，雖然其外觀完全符合可訴行政行為的特點，但從行政過程的整體性來看，其對相對人不產生獨立的行政法律效力，不應單獨納入行政訴訟受案范圍。
■案號 一審：（2011）泰山行初字第 204 號 二審：（ 2012）泰行終字第 25 號
【案情】
上訴人（原審原告）：孟繁金。
被上訴人（原審被告）：泰安市規劃局。
2010年9月25日泰安市規劃局執法人員接到群眾舉報后，趕到泰安市泰山區青山南村小區孟繁金建房現場進行現場勘驗、詢問、調查取證，發現孟繁金未取得建設工程規劃許可證即在其住宅二層樓上擴建第三層樓房一處，建筑面積50．49平方米，遂依據城鄉規劃法第六十四條之規定，于2010年9月26日作出泰規停決字［2010］第2098號責令停止違法行為決定書（以下簡稱停止決定），主要內容為：“責令其停止違法建設行為，并于2010年9月26日到本機關接受處理”，同日向孟繁金送達。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市規劃局依據城鄉規劃法第六十四條之規定，作出泰規拆決字［2010］第2098號責令限期拆除決定書（以下簡稱拆除決定），主要內容為：“責令于2010年12月10日前自行拆除違法建設”，同日向其留置送達。孟繁金對拆除決定不服，向泰安市人民政府申請復議，泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政復議決定書維持了拆除決定。孟繁金于2011年10月24日向一審法院提起訴訟，要求撤銷停止決定。
【審判】
山東省泰安市泰山區人民法院經審理認為，上述事實表明泰安市規劃局在發現孟繁金的建設行為后，即按照城鄉規劃法的程序規定立案調查，及時下達了停止決定，隨后對孟繁金行為的性質和后果進行了審查判斷，最終依法作出了具有實體內容的拆除決定。故停止決定只是整個查處過程中的一個執法環節，是為了防止危害后果進一步擴大所實施的階段性行為，不是最終的處理結果，此時行政處理程序尚未結束，不具有可訴性，故孟繁金的起訴不符合法定條件。據此，一審法院依照最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第44條第1款第（11）項之規定，裁定駁回原告孟繁金的起訴。
宣判后，孟繁金不服一審判決，提起上訴。
山東省泰安市中級人民法院認為，一個復雜的行政行為經常體現為一系列行政行為組成的一個行政過程，在作出最終行政處分之前，會有一些預備性、程序性和處于中間階段的階段性行政行為。有一些階段性行政行為雖然表面與普通的可訴行政行為無異，但從其所處的行政過程的整體性來看，其對相對人不產生獨立的、最終的行政法律效力，一般不單獨具有可訴性。本案中孟繁金所起訴的停止決定即是泰安市規劃局所作最終行政行為拆除決定之前的階段性行政行為，不應單獨納入行政訴訟受案范圍。原因主要有以下幾點：一、如果對作為階段性行政行為的停止決定進行審查，將可能妨礙行政程序的正常發展，使本應正常推進的行政過程中止或中斷，并與行政主體之后或最終的行政行為沖突。本案中泰安市規劃局依據城鄉規劃法等法律法規處理未取得建設工程規劃許可證的違法建設行為時，依照城鄉規劃法第六十四條的規定，應當按照先作出停止決定然后作出拆除決定的順序進行處理。如果法院對停止決定進行司法審查，將妨礙行政程序的正常進行即妨礙拆除決定的作出。且如果法院對停止決定進行司法審查并作出裁判，該裁判結果也很可能與行政主體其后作出的拆除決定的內容相沖突。二、階段性行政行為往往無獨立的行政法律效力，其暫時性的行政法律效力往往因最終行政行為的作出而被吸收、覆蓋導致失效，這種情況下階段性行政行為無獨立的訴訟利益，不需裁判亦無法執行。本案中停止決定中的“責令停止違法建設行為”的行政法律效力自然被拆除決定“責令于2010年12月10日前自行拆除違法建設”的行政法律效力所吸收、覆蓋，當泰安市規劃局作出拆除決定并送達孟繁金時，拆除決定對孟繁金生效，同時停止決定失效，不再產生法律規制效力，停止決定實際上無獨立的訴訟利益，沒有單獨進行司法審查的必要。三、作為階段性行政行為的停止決定，可以在審查行政主體的最終行政行為時受到審查。孟繁金可以另行起訴拆除決定，停止決定可以也僅應在孟繁金起訴拆除決定一案中成為法院司法審查的對象。孟繁金如果起訴拆除決定，在該案中法院亦有義務對停止決定進行司法審查，同樣可以達到審查停止決定合法性的訴訟目的。綜上所述，一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，上訴人的上訴理由不能成立。據此，山東省泰安市中級人民法院依照行政訴訟法第六十一條第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
【評析】
隨著現代行政的發展、行政程序的完善，行政主體越來越多地作出由一系列行政行為組成的復雜行政行為，階段性行政行為會越來越多地被訴至法院。但現行行政訴訟法是以“行政行為”概念作為理論原點以確立行政訴訟受案范圍，對于行政過程的理論及應用未予重視，法律及司法解釋對階段性行政行為是否可訴均未作規定，有必要結合本案例對階段性行政行為的可訴性問題進行分析研究。
有觀點認為本案符合最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第（6）項的規定：“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”拆除決定對上訴人生效時，停止決定失效，停止決定對當事人不產生實際影響，因此不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其他階段性行政行為亦均可以適用該項規定。筆者認為該觀點不可取，理由如下：一、停止決定對當事人并非不產生實際影響，在拆除決定生效之前其當然地具有約束相對人停止違法建設行為的行政法律效力。雖然拆除決定生效時停止決定失效，但此時停止決定最終的失效并不能否定其在被作出至失效期間的行政法律效力，亦不能否認在此期間對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響。其他階段性行政行為也會對相對人在一定期間產生一定的實際影響。二、最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第（6）項的規定是將“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”完全排除于人民法院行政訴訟的受案范圍之外。停止決定這類階段性行政行為雖然不能單獨地作為訴訟標的納入行政訴訟的受案范圍，但由于其在被作出至效力被吸收期間發生了行政法律效力，對相對人權利義務產生了實際影響，因此其可以也應當在當事人起訴最終行政行為如拆除決定案中成為法院司法審查的對象，而不是完全排除于人民法院行政訴訟的審查范圍之外。本案例不能適用最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第（6）項之規定以駁回起訴。
如前所述，階段性行政行為一般不單獨具有可訴性，但是否可以得出結論：所有的階段性行政行為均不單獨具有可訴性呢？筆者認為答案是否定的，有一部分階段性行政行為也可以單獨起訴。比如本案中若泰安市規劃局作出并向孟繁金送達停止決定后，在合理的期限內未再進行最終的處理，即未再作出拆除決定。這種情況下停止決定中泰安市規劃局“責令停止違法建設行為”的意思表示發生獨立的行政法律效力，孟繁金會因停止決定的行政法律效力而不能繼續建設。若孟繁金認為其有權繼續建設，停止決定侵害了其權益，此時應認為停止決定單獨地具有可訴性。因為孟繁金的權益受到停止決定的限制性影響，在其他可訴性要件均具備的情況下，泰安市規劃局作出停止決定的行為符合行政訴訟法所規定的起訴條件，可以單獨起訴。再比如若泰安市規劃局作出的停止決定中不僅包括責令停止違法建設行為的內容，還包括繳納罰款若干的內容，則即既使其后已經作出拆除決定，亦應認為停止決定可以單獨起訴，因為停止決定雖為階段性行政行為，但其中包含了罰款等不因最終行政行為即拆除決定而失效的單獨可訴的內容。
有必要對階段性行政行為的可訴性要件進行歸納，筆者認為基于階段性行政行為的特點，其可訴性要件主要有以下兩點：
要件一：不妨礙行政主體作出最終行政行為的正常程序。
行政主體作出最終行政行為的正常程序如果可能由于對該階段性行政行為的司法審查而被打亂，此時對階段性行政行為的司法審查，會不必要地妨礙行政主體將要或已經作出的最終行政行為，該階段性行政行為不具可訴性；與此相反，不會打亂行政主體作出最終行政行為的正常程序則成為該階段性行政行為具有可訴性的要件之一。
要件二：該階段性行政行為具有獨立的行政法律效力。
通常有兩種情況符合該要件。情況一，該階段性行政行為包含不因之后或最終行政行為的作出而失效的行政法律效力。如果當事人的權益實際是因最終行政行為作出而可能受到影響，或該階段性行政行為依賴最終行政行為的生效而生效，則認為該階段性行政行為沒有獨立的行政法律效力，不具有獨立成訴的訴訟利益，自然該階段性行政行為不具可訴性。與此相反，若當事人的權益僅僅因該階段性行政行為就可能受到實質影響，如前文所假設停止決定另包括繳納罰款若干之內容，則認為該階段性行政行為有獨立的行政法律效力，該階段性行政行為具有單獨的可訴性。情況二，行政過程存在不合理的延遲。一般情況下行政主體按照法定或合理的步驟及期限作出一系列行政行為，正常地推進行政程序。在這一行政過程中，如果當事人對某階段性行政行為提起行政訴訟，法院即使拒絕審查亦不會影響其權益，因為該階段性行政行為的行政法律效力會被將要作出甚至已經作出的行政行為吸收或覆蓋，這種情況下沒有必要對該階段性行政行為單獨進行司法審查。但與此相反，某些行政過程在某一階段性行政行為完成后，在合理期限內未能正常繼續，在某一環節無正當理由中斷或中止，行政主體遲遲未作出之后或最終的行政行為。此時雖然該階段性行政行為的行政法律效力有可能在將來被之后或最終的行政行為之行政法律效力吸收或覆蓋，但因行政主體推進行政過程的遲延及是否繼續推進的不確定性，致使該階段性行政行為實際影響當事人權益。這種情況下階段性行政行為的行政法律效力應視為現實的、獨立的，而不是暫時的，可以認定該階段性行政行為具有了獨立的行政法律效力，該階段性行政行為具有單獨的可訴性。適用本要件須注意兩個問題，一是在行政過程存在不合理延遲的情況下，階段性行政行為所具有的可訴性并不與不妨礙行政主體作出最終行政行為的正常程序這一要件相沖突，因為行政主體所造成的行政過程存在不合理的延遲這一狀態，本身已經破壞了其作出最終行政行為的正常程序，在行政過程存在不合理的延遲的情況下已無正常程序可言。二是在審判實踐中應結合作為整體的、系列的、過程性的復雜行政行為的固有特點及現實情況來判斷行政主體推進行政過程是否存在不合理的延遲。
當然，階段性行政行為的可訴性要件還應包括主體性要件、職權性要件等其他要件，因與一般可訴行政行為無異，本文不再贅述。
出處:《人民司法》2012年第20期
作者單位：山東省泰安市中級人民法院
