[ 吳玉才 ]——(2013-3-1) / 已閱7702次
【摘要】新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟。”此項(xiàng)公益訴訟制度是一條新增制度，進(jìn)一步保障了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)制約公益訴訟的原因,在于民事訴訟法中對(duì)原告資格的限定。而過(guò)去幾年,特別是在環(huán)境污染案件中,一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案，新增公益訴訟制度雖然確定了此項(xiàng)難題，但其存在的問(wèn)題也需要引起我們的重視。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)生了各種各樣的環(huán)境問(wèn)題，例如大氣污染，河流污染等等，這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響著人們的生活質(zhì)量。那些以犧牲環(huán)境為代價(jià)的企業(yè)應(yīng)對(duì)自己的行為承擔(dān)一定的責(zé)任。但是，具體應(yīng)由誰(shuí)提起訴訟呢》長(zhǎng)久以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題一直困擾著我們。新《民事訴訟法》中規(guī)定:“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”。它與傳統(tǒng)的訴訟類(lèi)型不同，是一種新出現(xiàn)的訴訟類(lèi)型，我們稱它為環(huán)境公益訴訟。它對(duì)于解決環(huán)境污染和破壞問(wèn)題有著重要作用。
一、建立環(huán)境公益訴訟的立法背景
在利益的驅(qū)動(dòng)下，很多企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取上的經(jīng)濟(jì)利益，結(jié)果導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)境惡化，人民的生活環(huán)境質(zhì)量急劇下降。因此環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護(hù)我國(guó)自然資源和環(huán)境，而且還可以懲罰環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境污染和破壞的產(chǎn)生、增強(qiáng)公民的環(huán)保意識(shí)、提高公民的環(huán)保責(zé)任感。另外，隨著跨國(guó)企業(yè)越來(lái)越多，也必將帶來(lái)環(huán)境污染問(wèn)題，因此建立環(huán)境公益訴訟對(duì)于保護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益有著重要作用。
2005年12月3日，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第（二十七）項(xiàng)指出“健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制……發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。”這是國(guó)務(wù)院首次在文件中明確提出推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，可見(jiàn)由于社會(huì)的需求，政府開(kāi)始注重這方面的發(fā)展。近幾年，學(xué)者們都在盡自己的最大力量去呼吁立法部門(mén)盡快建立我國(guó)的環(huán)境公益制度，也提出了自己對(duì)環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建方案。另外，隨著人民生活水平的提高，人們對(duì)環(huán)境的要求也越來(lái)越高。因此，新《民事訴訟法》中對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了具體規(guī)定，是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要的。
二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問(wèn)題
（一）提起公益訴訟的主體過(guò)于廣泛
新《民事訴訟法》規(guī)定提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，只是籠統(tǒng)的概述，沒(méi)有進(jìn)行明確的規(guī)定那些機(jī)關(guān)和組織可以提起訴訟，如果“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是行使國(guó)家行政管理權(quán)的機(jī)關(guān),那么該如何處理其行政管理權(quán)和民事主體身份的關(guān)系呢?國(guó)家機(jī)關(guān)既作為管理部門(mén),又可作為提起公益訴訟的民事主體,合適不合適?筆者認(rèn)為，只有在相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的內(nèi)部進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぃ嗟膽?yīng)規(guī)定由相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體來(lái)提起訴訟,比如工會(huì),消費(fèi)者協(xié)會(huì)，才能解決此項(xiàng)矛盾。檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起公益訴訟最適當(dāng)?shù)闹黧w。而國(guó)家行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)需要法律進(jìn)行明確規(guī)定。在現(xiàn)行法律中,只有海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。因?yàn)楹Ｑ缶峙c損害的發(fā)生往往沒(méi)有利害關(guān)系,其作為起訴人是合適的；但有許多國(guó)家機(jī)關(guān)作為起訴主體,其行政管理權(quán)和民事主體的請(qǐng)求權(quán)會(huì)發(fā)生混同。
（二）公共利益內(nèi)涵不明確
公民理應(yīng)有提起訴訟的權(quán)利和保護(hù)公共利益的責(zé)任，而在此新《民事訴訟法》中并沒(méi)有加入公民。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加“個(gè)人”，因?yàn)榘ōh(huán)境、健康、教育等權(quán)益在內(nèi)的公益性權(quán)利屬于公民的基本權(quán)益。對(duì)于新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定，江偉教授認(rèn)為，其他國(guó)家的個(gè)人也可以提公益訴訟，目前我國(guó)未規(guī)定主要是對(duì)個(gè)人提公益訴訟有點(diǎn)拿不準(zhǔn)，擔(dān)心個(gè)人會(huì)濫用這個(gè)制度。
此外，我們還需要用法律定義社會(huì)公共利益的概念和訴訟主體，比如社會(huì)公共利益與國(guó)家利益、集體利益的區(qū)別在哪里。此外，還需明確公益訴訟與政府行為的關(guān)系，公益訴訟與多人共同訴訟的關(guān)系，以及公益訴訟的被告向誰(shuí)承擔(dān)民事責(zé)任問(wèn)題。目前關(guān)于公共益的內(nèi)涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理范圍、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范、證明責(zé)任。仍然存在不同的爭(zhēng)論，希望時(shí)機(jī)成熟時(shí)作進(jìn)一步細(xì)化和完善。公共利益內(nèi)涵還需明確。正如每一個(gè)制度的設(shè)計(jì)都不可能是盡善盡美的，公益訴訟在運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中也必然會(huì)誘發(fā)一些問(wèn)題的產(chǎn)生。其中一個(gè)最突出的問(wèn)題就是權(quán)利濫用的問(wèn)題，然而這個(gè)問(wèn)題不應(yīng)該成為人們拒絕它的理由，因?yàn)椋魏沃贫榷夹枰嚓P(guān)程序加以保障。人們只需設(shè)計(jì)有關(guān)的權(quán)利制約的機(jī)制，就能盡可能地避免這個(gè)問(wèn)題的發(fā)生。
（三）法律條款不夠細(xì)化
公益訴訟是保護(hù)公眾利益的，什么是公共利益,大多數(shù)情況比較好判斷,而有些則處于邊緣地帶,新《民事訴訟法》中只是規(guī)定了“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，具體哪些行為應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)的司法解釋予以明確。對(duì)公益訴訟程序規(guī)定的比較概括,是因?yàn)槲覈?guó)過(guò)去沒(méi)有這樣的制度,實(shí)踐中缺少經(jīng)驗(yàn),很難規(guī)定具體。但社會(huì)實(shí)踐中又確實(shí)需要這一制度,如果沒(méi)有具體規(guī)定,就會(huì)導(dǎo)致這一制度在執(zhí)行過(guò)程中讓人們無(wú)所適從。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究當(dāng)前所能夠考慮到的問(wèn)題,進(jìn)一步細(xì)化,包括起訴、受理、審理上具有哪些特點(diǎn),公益訴訟在哪些方面區(qū)別于非公益訴訟。立法應(yīng)當(dāng)把“公共利益”界定為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，況且，國(guó)家機(jī)關(guān)或有關(guān)組提起公益訴訟,如果涉及多數(shù)人的利益,即包括損害賠償請(qǐng)求，如果不作此限制,賠償金的分配將會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。這是在實(shí)踐操作中我們并不想看到的。
三、對(duì)我國(guó)新增環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想
目前，由于環(huán)境被不合理開(kāi)發(fā)和利用，我們面臨著嚴(yán)重的環(huán)境破壞與污染，我們的生存與發(fā)展受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在解決環(huán)境污染與破壞方面問(wèn)題，環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。為了社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和資源的可持續(xù)利用，我國(guó)也應(yīng)該盡快同國(guó)際接軌，完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟制度。
（一）環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制
為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟(jì)和節(jié)省司法資源，我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時(shí)效，要求當(dāng)事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失法院救濟(jì)的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式，它目的是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第170 條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的,不受訴訟時(shí)效期間的限制。”這是出于保護(hù)國(guó)家利益而規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認(rèn)為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時(shí)效的限制，其才能發(fā)揮很好的作用。
（二）行政訴訟與民事訴訟并舉
環(huán)境公益訴訟的被訴對(duì)象既可以是污染或者破壞環(huán)境的企業(yè)，也可以是違反法定義務(wù)或者疏于管理義務(wù)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)。比如美國(guó)《清潔空氣法》第304 條就明文規(guī)定：任何人均可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。也就是說(shuō)，美國(guó)將政府、政府機(jī)關(guān)以及環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)等均列入被訴對(duì)象的范圍。在日本，隨著國(guó)民環(huán)境意識(shí)的提高，公民以日本行政廳對(duì)產(chǎn)生公害的事業(yè)活動(dòng)控制不力而可能導(dǎo)致公害損害或者行政廳因違法在環(huán)境上采取措施致使國(guó)民遭受損害為由，對(duì)行政廳提起訴訟的案例也越來(lái)越多。
（三）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)
2010年12月30日我國(guó)首例環(huán)保資金資助的環(huán)境公益訴訟案件在貴陽(yáng)開(kāi)庭并當(dāng)庭一審宣判。這是一起由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心提起的訴訟，“狀告” 貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠水污染的環(huán)境公益訴訟案件。雖然近年來(lái)貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明和玉溪等地相繼成立了環(huán)保法庭，但公益訴訟的案例并不多，其中一個(gè)重要原因是訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。這是因?yàn)榄h(huán)境訴訟費(fèi)用相當(dāng)高昂，再加上因果關(guān)系的證明，需運(yùn)用高科技知識(shí)和方法，其所需費(fèi)用之巨，非經(jīng)濟(jì)能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動(dòng)放棄訴訟處理。這使被害人的權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)。在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上，我們可以參考美國(guó)的法律。為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，美國(guó)《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可以將依慣例由原告承擔(dān)的那一部分律師費(fèi)和專家作證費(fèi)等訴訟費(fèi)用可能由被告分擔(dān)合理部分。可見(jiàn)美國(guó)合理地減輕了原告負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)用，這對(duì)保障環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行有準(zhǔn)則積極作用。
（四）對(duì)環(huán)境公益訴訟案件判決后由法院直接執(zhí)行
在一般的民事訴訟案件中，只有義務(wù)人拒不履行義務(wù)，權(quán)利人才會(huì)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。另外，為了能有效地保護(hù)對(duì)國(guó)家環(huán)境利益和社會(huì)公共環(huán)境利益，可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書(shū)，以達(dá)到環(huán)境公益訴訟的目的。
結(jié)論
總之，公益訴訟制度需要進(jìn)一步完善，只有真正實(shí)現(xiàn)了公益訴訟，污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為才有可能被制止。我們岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
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