[ 陳柏峰 ]——(2013-3-6) / 已閱23943次
（一）英國的土地發展權國有制度
土地發展權的觀念和制度始于英國。英國最早構想對從規劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對受損失的土地所有人進行補償。1662年法案首次將此構想付諸現實，它授權向倫敦街道拓寬后地產得到“改善”的所有人征收一筆資金。相似的規定也存在于倫敦大火后的重建法案中。1909年和1932年的規劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規劃當局對因規劃方案實施而引起地產的任何增值征收改善金，稅率從起初的50%上升到后來的75%。不過，這些規定在實踐中幾乎沒有實效，因為很難確定地產增值多大程度上是規劃方案的結果，以及多大程度上歸因于其它因素。1942年，國會成立的厄思沃特委員會注意到，只有3個在規劃法責令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委員會認為必須改革土地所有制，并聲稱如果“私有”制繼續存在，任何一種新的評估補償金或改善金都不能滿足需要；因為“私有”體系具有內在的“引起私人和公共利益沖突，并阻止規劃機制良好運作”的特性；因此需要一種新的避免矛盾的體系來一統現有的土地發展權，它“在所有制不變的情況下，能夠實現土地的價值轉移”。[28]厄思沃特委員會建議把未開發土地的發展權國有化。
于是，英國1947年《城鄉規劃法》設立了土地發展權制度，并使發展權及相關利益實現了國有化。該法規定，一切私有土地將來的發展權移轉歸國家所有，私有土地也只能在原用途的范圍內進行利用。若私人想變更土地用途，必須向規劃當局申請許可。如果許可被批準，任何由此引起的土地增值都需要支付開發捐（Development Charge），其具體數額按變更用途后土地自然增漲的價值計算，根據預先評估數額支付，這相當于向國家購得土地發展權；如果許可被否決，就不能得到補償（除了有限范圍內的特殊案例以外）。該法明確表明：“所有因本法實施而損失的開發價值將不被計入到補償的范圍之內。”這使得之前收取改善金所面臨的增值確定難題迎刃而解。在該法規定下，政府僅以現有用途的價值對土地進行征購。如果嚴密遵循1947年《城鄉規劃法》的邏輯，土地發展權向國家的轉移根本不存在賠償的問題，但這會在個案中產生難以想象的困難。為此，國家設立了一個3億英鎊的基金對業主進行“支付”（payments）（并非“補償”，compensation），前提是業主能夠證明，在轉移發展權的法律條款生效時，他們的土地具有某些開發價值。不過，與人們的期待相比，這筆基金太少了。
土地發展權國有化的法律頒布之后，并沒有像預料的那樣順利實施，而是產生了一些消極效果。它完全否定土地所有人參與分享土地發展增益，造成了地產市場萎縮。[29]因此，英國保守黨政府執政后，開發捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%，1954年又取消了開發捐。但為了減少政府公共支出，仍然以現有用途的價值對土地進行征購。這實際上造就了一個“土地二元市場”，那些被迫向公共機構出賣土地的人覺得受到了不公平待遇，而未來公共收購的不確定性也導致這種差別非常隨意和不公。最終，在公眾的壓力下，1959年修改的《城鄉規劃法》將“公平的市場價格”恢復為強制收購的補償標準。取消開發捐后的《城鄉規劃法》仍然堅持土地發展權國有的原則，并規定如果規劃許可受到否決，土地發展增益損失不會得到補償。但這仍然可能導致不公平，因為這實際上使一些人可以不支付費用而從國家那里將發展權要回，而另一些人卻不能。因此，1964年重新上臺的工黨提出了《土地委員會法》，該法通過對開發價值增收改善金，來保證“由社會創造的開發價值中的相當部分可以物歸原主”。[30]改善金的稅率最初是40%，后來漲到45%，乃至50%。與1947年的開發捐相比，改善金不會帶走所有的開發價值。1960年代后期到1970年代初期，土地價格不斷上漲，保守黨還針對土地出售收益開征了開發收益稅。
由于英國工黨和保守黨關于經濟政策的基本觀點不同，也由于土地發展權國有制度在實施過程中遭遇諸多具體問題，該制度幾經變化。但總的來說，通過設立土地發展權制度，控制土地開發利用，確保因開發而引起的土地自然增值（部分）國有的基本制度未變。[31]
（二）美國的土地發展權轉讓制度
1960 年代，土地發展權觀念被引入美國；1968 年，紐約市首次在其標志性建筑保護法案中引入土地發展權轉讓機制。[32]1970 年代，美國不少州開始啟動土地發展權轉讓項目，到 2007 年已至少有 181 個項目在 33 個州實施。[33]在美國，土地發展權與土地分區管制有著天然的密切聯系，分區管制中的土地開發利用要求與條件是設定土地發展權的依據，而土地發展權轉讓是實施土地分區管制的一項有效的、靈活的制度手段。在土地分區管制下，法律賦予所有的土地平等的定額發展權，但開發建設工作只能在建設規劃區內進行，建設規劃區之外的土地發展權只能通過轉讓來實現。 土地發展權轉讓的法律依據在于，土地產權是一個權利束，由不同的權利組成，它們可以分離而單獨在市場上交易。[34]市場機制下的土地發展權轉讓，可以實現土地發展增益與土地所有權分離，從而將土地開發引向更適合的地區，以達到保護高農業價值的土地、環境敏感區以及戰略性的開敞空間等目標。
土地發展權轉讓制度中，先對土地進行分區，然后將“發送區”（Sending Areas）的土地發展權轉讓給“接受區”（Receiving Areas）。一旦“發送區”地塊的土地發展權被買走，該地塊將永遠不能被開發，而“接受區”地塊上可建造的建筑面積是兩個地塊的土地發展權所含建筑面積之和。[35]“發送區”和“接受區”有明確的地理范圍。“發送區”是土地保護區，一般依據環境、生態、文化和農業發展等確定。“接受區”是被引導的城市發展區，其地理空間范圍一般根據城市發展方向、城市基礎設施建設、城市經濟空間聚集等劃定，它的土地開發密度和強度因土地發展權的“接受”而變得更高。[36]“發送區”只能轉讓土地發展權，不能受讓，這樣就通過避免或減少地塊的開發來達到土地保護的目的；“接受區”則相反，只能受讓土地發展權，不能跨區域出讓，因為它是政策引導的未來城市發展方向。
開發商只能在“接受區”從事土地開發投資，而且必須與“發送區”的土地所有人進行土地發展權交易，政府一般不會干預發展權交易的具體過程。有的州、市建立發展權市場，通過中介商公開買賣。政府有時也會向土地所有人購買發展權，或接受土地所有人的發展權捐贈。當政府為了保護農地、開敞空間、環境敏感地帶和歷史古跡，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市場價購買特定地區的土地發展權。有的州、市規定必須以政府部門為中介，如芝加哥由市政當局建立發展權市場，用征收或購買的方式取得發展權，再轉售給準予高強度開發的地塊所有人。新澤西州于1993年設立土地發展權轉讓銀行，將發展權證券化，該證券需要登記并可以在市場上自由買賣。紐約市柏林頓郡的“松林發展權銀行”也是如此。[37]政府在支付土地發展權價款后，土地仍歸原所有人所有，但其開發利用受到了限制。如果土地所有人改變主意，想進行非農開發建設，則需要向政府買回其土地發展權。如此，通過國家購買土地發展權，農地、開敞空間、環境敏感區和歷史古跡得到了永久性保護。
（三）英美土地發展權制度的啟示
從英美兩國的實踐來看，法律設立土地發展權是基于限制土地任意、無拘束開發的現實需要。如果土地開發沒有任何限制，則無需土地發展權制度。土地規劃、分區控制、用途管制、土地征收都是對土地自由開發的限制。在這些制度產生之前，土地用途改變或利用度提高直接取決于土地所有權人的主觀意愿，其發展增益也當然地歸屬土地所有權人。為了適應土地用途管制和多元化立體開發利用的需要，英美兩國從對土地用途改變、土地利用度改變的控制中，逐漸發展出土地發展權制度。由于英美兩國實行土地私有制，私權觀念占絕對優勢，國家公權力直接進行土地開發控制比較困難，因此土地發展權成為很好的手段和機制。
在土地私有制條件下，英國和美國都將土地發展權當作一種獨立權利，它既可以歸國家所有，也可以定額配置歸土地所有人所有。這也表明，土地發展權不是土地所有權的派生權利，土地發展權的初始配置主體與土地所有權人并不必然同一。英國堅持土地發展增益（部分）歸公原則，土地發展權歸國家（部分）所有，它更類似于公共性和社會性的資產，不能像一般商品那樣在市場中自由交易。土地開發利用作為公權由政府掌握，需要服從城市規劃，任何人如想變更土地用途，必須先向政府購買土地發展權。而按照美國的土地發展權轉讓制度，土地發展權定額配置歸土地所有權人所有，堅持土地發展增益定額歸私原則。土地發展權作為一項私權，充分依賴市場手段進行調整，土地所有權人可以就發展權進行自由交易，其收益也歸私人所有，國家一般并不干預。
英美兩國的土地發展權制度看起來有很大差異，但就保障社會公平來說，殊途同歸。兩個國家的制度都能防止少數人獲取土地發展增益，也即防止剛好位于特定位置的土地所有權人獨享土地發展增益。
英國法律規定土地發展權歸國家（部分）所有，這大體是公平的，防止了因土地區位、城市規劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價值相當、用于種植農作物產出一樣的兩塊農地，若其中一塊被納入城市發展規劃區，可以變成建設用地，其地價立刻飛漲，而這僅僅取決于政府的城市發展規劃。少數土地的非農使用能夠實現巨額暴利，這等于賦予了土地所有人額外的經濟特權，而他們對土地升值并沒有任何貢獻，因此會鼓勵不勞而獲，違反了公平原則。英國將土地發展權與所有權分割處理，發展權（部分）屬于國家，大體上能消除土地所有人之間的不公平。
在美國土地發展權制度下，同一區域內相同面積的不同地塊，其土地發展權配額是相同的，因此對所有的土地也是公平的。一般來說，土地被規劃為不同利用類型和強度（高度、密度、容積率）后，就會造成價值的巨大差異；規劃改變利用強度后，土地價值也會改變。通常，商業區、住宅區、工業區、農業區的土地價值依次下降。在此背景下，土地發展權定額配置和轉讓制度可以平衡政府規劃對土地價值的影響，減少或避免土地法規帶來的市場扭曲，更正政府規劃帶來的利益分配不公平現象。 按規劃高強度發展的土地所有人，必須向限定為低強度發展的土地所有人購買發展權，從而將受規劃限制而不能直接行使的發展權轉移至可開發的土地上，進而達到利益均衡。在項目區內，每一塊土地都平等地擁有土地發展權配額；如果規劃使一些土地的實際開發受到限制，便應當由獲得實際發展權的土地所有人給予補償。這保證了不同位置的相同面積土地的發展機會和所得利益均等。
當然，英美兩國的土地發展權制度也存在一些差異，這主要體現在限制開發土地的發展增益問題上。在英國制度模式下，土地發展增益主要由國家與開發土地的所有人分享，限制開發土地的所有人很難得到補償。雖然為了貫徹1947年《城鄉規劃法》，英國曾設立基金對發展增益受到限制的所有人進行“支付”，但這種支付遠遠不夠，而且它也只是維持了很短一段時間。從理論上說，作為公共權力機構，英國政府最終會將其所獲取的土地發展增益用于全體人民；即便如此，限制開發土地畢竟缺乏直接的制度渠道來獲取發展增益。而在美國制度模式下，限制開發土地的發展增益可以通過發展權交易市場來實現，土地發展增益由所有的土地所有人共享。美國制度模式對中國的重要啟示在于，土地發展權配置（利益分配）還應當考慮到一個群體，即根據土地規劃管理沒有被征地機會的土地所有權人——大田農民（農村集體）。他們雖然沒有公開表達權益訴求，是“沉默的大多數”，但理論上也應當享有土地發展權，分享土地發展增益。
目前中國的相關制度與英國的土地發展權國有制度接近，土地發展增益幾乎全部國有，制度未能明確保障被征地農民對土地發展增益的分享，也未考慮并無被征地機會的大田農民對土地發展增益的分享。這種模式曾經在英國遭遇失敗，目前在中國實踐中也遇到了一些挑戰，故有學者持土地發展權派生論，主張按照土地征收后的用途和市場價補償農民。這種“農民利益立場”的主張，其本質是失地農民獨享土地發展增益，國家不能參與分享。這與美國的土地發展權定額私有明顯不同，它缺乏美國制度中不同地塊上發展增益的平衡機制，以及所有的土地所有權人對土地發展增益的共享機制。土地發展權派生論顯然更不合理，它幾乎剝奪了大田農民的土地發展權，使他們無法分享土地發展增益；而在土地發展權（益）國有模式下，大田農民還可能通過某種具體機制來實際分享土地發展增益。
英美兩國的土地發展權制度，雖然不一定可以直接被中國借鑒，但它們仍然有著相當重要的意義。這主要體現在兩個方面，一是有助于從法律理論上理解土地發展權及中國相關制度實踐，二是有助于從具體立法和制度上完善土地發展增益的分配機制。
五、中國有關制度的土地發展增益意涵
我國近乎采取土地發展權（益）國有模式，土地用途管制、征地補償、國有土地使用權二級市場交易等制度都是土地發展權（益）的實現機制。這些土地發展的有關制度，有助于對土地發展權配置（土地發展增益分配）進行理論層面的理解和制度層面的完善。
（一）土地發展有關制度及其變遷
目前，我國土地開發由國家控制，土地發展增益也由國家占有。首先，國家控制著農村土地的用途及其轉變。《土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度”，“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，“嚴格限制農用地轉為建設用地”（第四條），并對農用地轉為建設用地作了嚴格的程序規定。其次，國家對農村集體土地的使用權流轉作了嚴格的限制。《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，只在極個別情況下例外（第六十三條）。“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，只有個別情況下例外（第四十三條）。第三，國家通過土地征收補償制度來占有土地發展增益。《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條）法律沒有對“公共利益”的進行明確界定，實踐中地方政府有擴大“公共利益”進行征地的傾向。[38]
在土地發展有關制度下，目前農村自身的發展和建設也不能隨意利用土地。現行《土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依法辦理農用地轉用審批手續（第五十九條）。根據具體情形，需要國務院、省級人民政府批準或市、縣人民政府批準（第四十四條）。這些規定在1986年頒行的《土地管理法》中（第三十九條、第四十條）就已成型。而在1986年之前，鄉村兩級可以自主利用土地，土地非農使用的管制并不嚴格。1982年頒行的《村鎮建房用地管理條例》規定，在村鎮內，個人建房和社隊企業、事業單位建設用地，都應按照規定，辦理申請、審查、批準的手續（第五條）。審批村鎮建房用地，以村鎮規劃和用地標準為基本依據（第十三條）。村莊規劃由生產大隊制訂，集鎮規劃由公社制訂，經社員代表大會或社員大會討論通過后，分別報公社管理委員會或縣級人民政府批準（第八條）。
《土地管理法》的頒行固然是以保護耕地、有效規劃、合理利用土地為目的，但客觀上卻對農民的土地發展增益進行了限制、剝奪和重構。1986年之前，所有農民（農村集體）享有土地非農使用的自由，它被視為土地使用的范疇，即農民在事實上享有土地發展權（益）；1986年《土地管理法》頒行后，農民的土地發展權（益）就開始受到限制，土地的非農使用需要縣級以上政府審批；1998年修訂的《土地管理法》，對土地管理和利用方式進行了重大變革，實現了從分級限額審批到用途管制的轉變，土地的非農使用權利完全掌握在政府手中。可以說，上述制度的變遷，是廣大農民（農村集體）逐漸喪失土地發展權（益），政府逐漸壟斷土地發展權（益）的過程。政府壟斷土地開發一級市場，并通過土地開發二級市場來實現土地發展權（益）。
《土地管理法》將土地發展權（益）國有化，這是國家管制權行使的附屬產物。現代社會中，國家管制權行使有充分的正當理由，但這并不表明相應的土地發展權（益）國有化的初始配置就一定完全合理。無論何種情形，將國有土地的發展權初始配置給國家，這大概不會有爭議。在計劃經濟體制下，將農村集體土地的發展權配置給國家，也不會有很大爭議。因為在計劃經濟體制下，不同群體的利益分歧可以通過國家的指令性計劃來加以協調。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，不同群體的利益已有很大分化，人們的權利意識也大大增強，利益分配主要通過法律上的權利配置來解決。這種背景下，國家、城郊村集體、農業村集體、個體農民的土地發展增益分配，很難通過行政指令進行協調，因此需要法律賦權機制。
土地發展權（益）的法律配置，需要全面和仔細地考量。在保護耕地、有效規劃、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非農開發，另一些則沒有開發機會，它們之間的發展增益需要平衡，因此需要思考沒有被征地機會的大田農民的土地發展權（益）問題；土地發展增益的實現，有賴于失地農民的土地所有權，而且會極大改變失地農民的生存環境，因此需要思考失地農民的土地發展權（益）問題。
（二）大田農民的土地發展增益
1980年代，中國鄉鎮企業蓬勃發展，在近十年的時間里，農民創造了鄉鎮企業占國民經濟半壁河山的奇跡，也創造了農村居民收入增長快于城市居民的奇跡。其重要原因之一，就是農民擁有用集體土地發展鄉村工業的權利，即在事實上享有土地發展權。農民可以獨占土地發展增益，土地可以成為發展非農產業的資本，[39]這是華西村、南街村、大寨村等工業化的集體化村莊經濟越來越壯大、村民福利持續增長的基礎。[40]享有土地發展權，能夠分享土地發展增益、實現土地資本化是這些村莊在市場經濟條件下成功的重要原因。只要這種土地發展增益格局不變，這些村莊就能持續欣欣向榮。可以說，所有的城郊村莊，只要能遏制村莊內部的離心力，解決內部的利益分配問題，都可能成功建立集體化運作模式。
與南街村等村莊相比，其它村莊就沒有抓住“歷史機遇”。1986年《土地管理法》頒布后，大田農民分享土地發展增益的權利被國家剝奪，他們“依法”喪失了土地發展權。在當前的土地用途管制、土地規劃制度下，城市規劃區之外的土地喪失了發展機會，其發展增益聚集在規劃區之內的土地上。也就是說，城市規劃區的土地發展增益“聚集”了廣大大田農民所“依法”喪失的土地發展增益。因此，土地發展增益不應該僅僅由剛好處在規劃區的被征地農民獨享；那些沒有區位優勢、無地可征的偏遠農村地區的大田農民，也應該分享規劃區內的土地發展增益。[41]這樣，既可以保護大田農民的土地發展增益，也可以避免城市規劃區內出現土地食利者階層。
在英國，通過土地發展權的國有化，國家獲取了大部分土地發展增益，從理論上講，這些利益可以通過公共財政來實現社會共享。在美國，通過土地發展權配置，土地發展增益被強制分配到所有地塊上，從而實現社會共享。英美兩國通過不同的方式，實現廣大公眾土地發展增益的分享。我國的土地用途管制和征地補償的制度設計初衷也是如此。國家壟斷了土地開發一級市場（發行市場），政府或其授權委托的企業，對城市國有土地（毛地）或鄉村集體土地（生地）進行統一的征收、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使其成為熟地，然后在土地開發二級市場中有償出讓或轉讓，交易收益歸國家所有，進而通過公共財政將這些收益用于全體人民。這一制度初衷如能實現，也可以避免土地發展增益被少數人壟斷。
然而，目前我國的制度實踐卻不如人意，大田農民與土地發展權（益）缺乏制度上的聯系。與美國土地發展權制度相比，中國征地補償制度存在的一個問題是，那些偏遠農村大田農民的土地發展權（益）一直被忽略，不但被媒體和社會忽略，而且被國家忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地擁有土地發展權；實際上，土地用途管制和土地征收制度將土地發展權收歸國有，并由政府進行發展增益分配。雖然土地發展增益確實有相當部分通過公共財政用于偏遠農村，但是目前國家以城市為主要發展重心，大田農民能夠分享到的土地發展增益非常有限。而且，公共財政開支與大田農民的土地發展增益缺乏明確的制度聯系。大田農民的土地缺乏被征收的機會，他們不會、也不懂得爭取發展增益，他們是“沉默的大多數”。
（三）失地農民的土地發展增益
我國的征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。根據《土地管理法》規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍；每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍；征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，以及被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定（第四十七條）。這種土地補償費的法定計算方式雖然不盡科學，但其計算結果與征收前農地純收入資本化的“影子價格”，大體上是相當的。[42]根據這一標準計算出來的征地補償費用，遠遠低于土地征收后的非農用地市場價格。這意味著，我國的土地征收制度未能明確保障失地農民對土地發展增益的分享，失地農民并不享有土地發展權（益）。這種模式存在諸多問題：
第一，在理論上不能自圓其說。前已闡述，從理論上講，土地發展增益來源于全體人民的努力，應當屬于全體人民。失地農民雖然不能獨享土地發展增益，但他們至少可以參與分享一定的發展增益，甚至在其中應當享有優先地位，畢竟土地發展增益的實現有賴于他們的土地所有權。而且，中國農民不為城鎮社會保障體系所覆蓋，土地因此構成農民農業就業權和社會保障權的載體。[43]農民失去土地，就會同時失去就業和社會保障，因此理應讓他們參與分享土地發展增益。
第二，在實踐中可能導致失地農民生活水平的實際下降。由于中國存在著城鄉二元結構，城鄉生活成本有著巨大的差異。一個農村家庭如果有十畝土地，年收入雖然不多，卻可以維持全家溫飽。土地被征收后，失地農民如果不能在城市獲得穩定就業，得到的補償費用很難維持整個家庭在城市的長遠生活。如果土地被征收前主要用于種植經濟作物或經營高效農業，則失地后農民的生活水平會下降得更加明顯。近二十年來的土地征收，制造了一個完全失去土地同時又無法在城市穩定就業的失地農民群體，他們在失地后生活水平下降，心理上的被剝奪感很強，這帶來了諸多社會問題。
第三，可能剝奪失地農民的習慣利益，從而導致激烈的對抗。在城郊農村，土地被征收之前，農民就享有了一些不合法的習慣利益。他們在土地上從事一些經營活動，占有了土地非農使用的發展增益，例如，將村里的“四荒地”出租給企業，建停車場、農貿市場，大量建造出租房屋。這些經營行為也許并不合法，但國家限于執法能力未能及時查處，因此這些農民長期享受非法的習慣利益。一旦國家正式征收事實上得以開發的土地，并僅僅按照目前的法定標準進行補償，農民因習慣利益喪失，就可能產生嚴重的被剝奪感，進而引發激烈的抵抗，導致群體性事件甚至惡性事件的發生。
第四，可能給失地農民的帶來巨大心理沖擊。現行征地補償標準基本上沒有考慮市場條件，如土地的區位、征收后的用途等，這可能導致失地農民心理不平衡，尤其是對房屋的補償，主要考慮重置成本，這與城市房屋拆遷按照市場價進行補償形成了強烈的反差。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”城郊村、城中村的房屋與城市國有土地上的房屋比鄰而立、犬牙交錯，補償標準差距甚大，失地農民比照城市土地和房屋的市場價格，從心理上就難以接受法定征地補償標準。
第五，可能使法定征地補償標準難以執行。考慮到種種現實挑戰，政府可能因嚴格執法成本過高而放棄執法，向失地農民妥協，也可能因“維穩”壓力而給予失地農民更多的補償。一些地方政府甚至開始傾向于以非農用地市場價補償失地農民，這在城中村改造中最為明顯，它事實上造就了一個土地食利者群體。這些做法無疑在消解法定補償標準的權威性，且損害了法律的權威。
上述問題應當得到積極解決。法律應當賦予失地農民足夠而恰當的土地發展權（益），既維護失地農民的土地發展增益，也平衡失地農民與大田農民之間的利益分配。這樣，可以從理論和制度上對“維護農民的土地產權完整”的土地發展權派生論主張作出正確回應。
六、中國土地發展權的制度前景
（一）不宜借鑒美國制度模式
美國的土地發展權制度有很多優點，它能夠消除非個人努力而導致的土地增值，補償因分區政策而開發受限的土地所有人，從而保證公平；能夠減緩政治壓力，特別是來自試圖把土地賣給開發商的土地所有人的壓力；能夠促使土地所有人避免利益分裂，聯合成統一的群體；能夠大大減少因土地分區規劃所帶來的申訴和爭議及相應的成本；能夠更低成本地保護農地、開敞空間、歷史遺跡、環境敏感區；能夠促進城市的理性發展和擴張；能夠在技術上避免征收土地，減少社會矛盾。[44]
倘若中國借鑒美國的土地發展權制度，且這一制度能在實踐中有效運作，上述優點應該也可以體現出來。然而，土地發展權制度的成功運作依賴于嚴格的外部條件，包括法律制度對權利的明確界定、科學合理的分區規劃政策、公眾對發展權制度的充分認可、政府對市場的高效監管等。在美國，這些背景性條件在一些地區也很難全部具備，土地發展權轉讓制度的實際運作效果因此往往難符預期。[45]目前中國的多數地區，很難在短時間內達到美國式土地發展權制度成功運作的背景性條件，因此全面借鑒美國制度模式的時機并不成熟。當然，具備條件的地區，可以嘗試以項目的形式進行土地發展權改革實驗，然后根據實驗的成效謹慎決定是否應當在更大范圍內推行這一制度。
一些中國學者基于美國土地發展權制度的優點，而主張在中國全面借鑒這一制度，[46]這顯然不夠嚴肅謹慎。[47]美國的土地發展權制度，與中國相關制度有著相當不同的基礎，全面借鑒會涉及一連串的制度變動，帶來的弊端可能多于得到的優勢。目前中國近乎采取土地發展權國有模式，要轉換為美國土地發展權定額私有模式，制度轉換的成本會非常高。尤其不能不考慮的是，全面賦予所有土地以發展權，國家要限制農民開發就必須買斷其土地發展權，這會讓中西部地方政府有限的財政能力雪上加霜；倘若國家無力買斷農民的土地發展權，就很難阻止農民低度開發土地，從而造成土地浪費，并使嚴格的耕地保護政策落空、土地用途管制制度虛化。
（二）堅持并完善土地發展權國有模式
當前中國征地糾紛頻發，矛盾較為尖銳，一些地方的征地補償未能依法進行，基層政府的執法也存在一些問題，土地發展權派生論因此批判現有土地發展權國家模式，主張將土地發展權完全賦予城市規劃區內的土地所有權人。如果這種主張付諸實施，土地發展增益將主要由占有特殊位置土地的城郊農民享有，這必將催生土地食利者群體，加劇社會不公。因為在土地用途管制政策下，城市規劃區以外的土地不能轉變用途、開發利用，根本無法享有土地發展增益。目前中國近乎采取土地發展權國有模式，國家通過征地補償制度壟斷土地一級市場，獲得了幾乎全部土地發展增益。從原則和大方向上講，這種制度模式大體能體現社會公平，應當得到堅持。不能因為土地征收補償過程中存在個別腐敗官員，就認為國家獲得的土地發展增益全部被腐敗官員獲取，這不符合事實。從理論上講，政府獲得的土地發展增益，最終會通過公共財政用于全體人民。
然而，目前的制度未能明確保障失地農民的土地發展增益，這存在一些偏差，應當加以改正完善。失地農民得到的補償太少，失地后生活質量有所下降，這反過來使得法定征地補償標準難以得到嚴格實施，又因此有部分失地農民獲得過多補償。這些偏差并不構成否定土地發展權國有的充分理由，只是意味著過于嚴格的土地發展權國有制度，執行效果并不理想，執行成本卻過高。對此，周誠教授曾提出“私公兼顧論”和“農地全面產權觀”，指出在農地自然增值的公平分配應當全面顧及失地農民和國家。[48]這種認識既堅持了土地發展權國有，也保障了失地農民的權益，盡管對大田農民的權益關注不夠。事實上，完全嚴格的土地發展權國有制度很難存續。目前臺灣地區明確宣示土地發展權國有，但政府并沒有獲取全部土地發展增益，農地所有權人在土地開發中可以分享不菲的發展增益。我國法律需要在土地發展權國有的基本制度下，適當考慮失地農民分享土地發展增益，以保證他們過上小康生活。這需要適當提高征地補償標準，同時嚴格執行補償標準。政府不能因為“土地財政”需要而剝奪失地農民，也不能因為“釘子戶”抗爭而支付超出法定標準的補償費用。
目前有關制度忽視大田農民的土地發展權，對其土地發展增益缺乏明確保障，這應當加以完善。在大體堅持土地發展權國有的同時，需要在公共財政和預算方面進行具體制度建設，保障大田農民的土地發展權（益）的實現。可以考慮建立專門的制度，從已開發土地的發展增益中拿出適當的份額進行再分配，用于補償那些沒有征地機會的大田農民，正是他們的農業耕作為社會提供了糧食安全、生態效益、良好環境等公共品。可以考慮在現有的農業補貼之外，專門增加一項“土地發展權補貼”，按土地面積進行發放；國家可以從全國“土地財政”收入中提取一定比例的經費，作為“土地發展權補貼”的資金來源。還可以考慮從“土地財政”收入中提取一定的經費，作為農村社會風險基金，用來資助遭遇疾病、災害、事故等亟需幫助的農民家庭。特別需要說明的是，上述具體制度需要突破行政區劃，在全國層面建立。因為中國是中央集權程度較高的單一制國家，國家發展戰略已經導致各地發展狀況差異很大，聚集資源的能力相當不同，可以分享的土地發展增益有很大差別，只有全國性的制度才能保障各地農民公平享受土地發展增益。當然，這涉及到復雜的中央地方關系及省際財政關系協調。
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