[ 喻文光 ]——(2013-3-12) / 已閱19450次
目前我國貧富差距日益懸殊，社會弱勢群體不斷擴大，社會矛盾逐漸凸顯。在這種背景下，建立和完善社會救助法律制度已成當務之急。《社會救助法》是一部涉及民生保障的大法，曾被列入第八、第十和第十一屆人大常委會立法規劃。2008年8月國務院法制辦曾就該法的立法草案向社會公開征求意見，但至今《社會救助法》仍未審議通過。而我國2011年的社會救助投入的財政資金高達1800億元，但因為沒有相關立法，“社會救助工作的開展仍以政策調整為主，比較隨意、零亂，存在很多問題”。[xx] 因此，我國亟需制定《社會救助法》。在立法中，如何確立社會救助的基本原則，如何與2010年10月通過的《社會保險法》相銜接，以及如何保障公民社會救助權利的實現，都是需要重點研究和解決的問題。他山之石，可以攻玉。筆者認為，德國的社會救助法律制度對上述問題的解決具有以下借鑒和啟示意義：
（一）社會救助的基本原則
1.幫助自助者
德國社會救助的首要基本原則是幫助自助者。社會救助雖然已經成為現代國家的責任，但德國《社會法典》明確規定，社會救助的目的是幫助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe），使受助者早日自力更生。因為，個人在德國基本法中始終是作為一個獨立的法律主體，而不是被社會共同體照顧的客體出現的。人的這種法律主體性思想可以追溯到康德哲學中對人的主體性的強調。[xxi] 人的主體性首先體現為人作為經濟上和法律上的主體，享有個性發展的自由（《基本法》第2條），是個人意思自治的責任承擔者。人的主體性強調個體的責任，要求個人通過自己的勞動來養活自己和家人。只有在例外情況下，個體不能作為經濟主體自食其力時，基于其作為人的尊嚴，可以有權請求國家給與救助，保障其基本生存。[xxii] 但這種救助一般是暫時的，旨在幫助受助者自救。也即救助貧困者，在為其“輸血”的同時，也要培養其“造血”的能力。因此，在德國，有相應的激勵和懲罰措施來促使受助者增強自立能力。而且，受助者有義務在救助機構幫助下采取自救措施。按照法律規定，在救助實施前或開始四個星期之后，受助者和救助機構之間應當簽署一份有法律效力的書面救助協議，寫明受助者的現狀和其渡過難關的方式以及積極融入社會或再就業的可能性。[xxiii] “授之以魚不如授之以漁。”我國現行的社會救助法律規范以及《社會救助法（征求意見稿）》也鼓勵受助者的勞動自救，[xxiv] 但并未將其作為首要原則加以確立并輔之以具體獎懲措施加以貫徹實施。
2.社會救助的輔助性原則
所謂輔助性原則是指社會救助是最后一道社會保障網，是用盡其他辦法仍不能保證生存必需時的輔助手段。輔助性原則作為德國社會保障法的重要原則，是指個人無法以自己的積極行動或力量幫助自己時，國家或社會才有義務進行干預。這也符合基本法尊重個人自由與個人意思自治的價值體系。[xxv] 輔助性原則與前述幫助自助者原則緊密相關，構成了下述三個層次的救助責任體系，即：個人自救是個體自負其責的體現，是首要的，處于第一位階，因為個人對于自身生存權的繼續負有第一位的責任。國家的救助責任是次級的，輔助性的，處于最后位階，因為國家作為公益的代表者，國庫的管理者，用來源于所有納稅人的稅收收入救助個別貧困者的活動只能是補充性的、輔助性的，只限于體無法通過自力保障有尊嚴的生存的情形。處于中間層次的是家庭成員和社會共同體的團結互助責任。[xxvi] 德國現行的《社會法典》第12部第2條規定的社會救助的次級性也充分體現了輔助性原則。
輔助性原則突出個人責任和家庭、社會成員的互助責任，強調國家在社會救助方面承擔輔助性作用，使國家在承擔救助責任的同時，卻不給國家財政造成過重的負擔。這對建構我國社會救助制度具有積極借鑒意義。我國《社會救助法》尚未審議通過的可能原因之一是擔心社會救助對國家財政造成的壓力。社會救助的水平必須與本國社會經濟發展水平相適應，也必須在國家財政可以承受的范圍之內。如果國家在社會福利提供中大包大攬，確定的救助范圍過廣，救助標準過高，將會使國家財政不堪重負，也會使救助制度成為養懶漢的制度。我國目前的社會救助福利水平還相當低，不會出現令西方高福利國家棘手的“失業陷阱”和“貧困陷阱”問題。但是，對貧困地區來說，社會救助支出會讓地方財政更加捉襟見肘，對于經濟較發達的地區，也應防患于未然，處理好社會救助與經濟發展的關系。所以，我國也應當明確國家在社會救助中的輔助性作用，確定適當的救助范圍和救助標準，建立個人、社會和政府分頭負責的多層次、多元化的救助體系，充分發揮社區、志愿組織和民間團體在社會救助制度中的積極作用，同時應使社會救助與社會保險以及就業促進等制度配套銜接，發揮社會保障制度的整體功能。
（二）社會救助制度與其它社會保障制度的銜接配套
1.社會救助與社會保險的銜接關系
德國的社會保障制度是由社會保險、社會救助、社會促進和社會補償構成的一個完備的、互相銜接的體系。其中，社會保險居于核心地位，社會救助處于次級和輔助的地位。社會保險是一種強制性的個人風險預防機制。風險事項發生時，保險機構支付的保險金來自被保險人及其雇主強制繳納的保險費。而社會救助是國家給貧困者提供的最低生活保障，救助費用來源于國家財政收入。社會保險和社會救助在社會保障制度中的這種主次地位充分體現在獲得社會救助的前提條件上。按照德國《社會法典》第12部第2條的規定，能夠通過自己的勞動或財產收入實現自我幫助的；或能從他處（例如有扶養、贍養義務的親屬或有給付義務的其他社會保障機構）獲得幫助的人，不能獲得社會救助。[xxvii] 也就是說，社會救助是最后一道社會保障防線，對不能自食其力的貧困者實施救濟前，首先要考察其是否能從負有贍養、撫養、扶養義務人或從社會保險機構獲得救助，如果沒有家庭成員的救助，也沒有參加社會保險或社保不足以保證基本生活，才可以獲得社會救助。如果社會救助機構在緊急情況下先行實施了救助，則有權向上述法定義務人進行追索。在這里，除了強調個人的自救責任和家庭成員之間的扶助義務之外，也突出了社會保險在整個社會保障制度中的核心地位和給付的優先性，使社會保險和社會救助的銜接有了明確的法律依據。
在我國《社會保險法》已經頒布的背景下，如何界定社會保險與社會救助在整個社會保障制度中的地位，如何使兩種制度銜接配套，發揮保障民生的重要作用，顯得尤為重要和迫切。在此，可借鑒德國做法，強調社會救助的次級性和輔助性并對社會救助的獲得設定前提條件，即：貧困者在無力自救時，應首先要求有法定扶助義務的家庭成員承擔救助義務以及投保的社會保險機構履行給付義務，在得不到上述救助的情形下，才可申請社會救助。[xxviii] 這樣的立法設計既協調了社會救助與社會保險二者之間的銜接關系，也強化了社會成員參加各種法定社會保險的義務，同時可減輕地方政府支付社會救助的財政壓力。值得指出的是，實現這一立法設計的前提是，盡快在我國建立和完善《社會保險法》所規定的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險制度，充分發揮社會保險的民生保障功能，減少公民因疾病、失業等原因致貧而需要社會救助的情形。同時應盡快在農村建立新型農村社會養老保險制度以及合作醫療制度，并鼓勵農民參加各種形式的農業保險，抵御自然災害風險，從而減少農村地區因年老、疾病和災害導致生活困難的情形。此外，盡管要在立法中設立獲得社會救助的前提條件，但如果求助者滿足救助條件，則應給予其充分的符合人之尊嚴的基本生活保障。
2.社會救助與就業促進政策緊密結合
社會救助不僅要與社會保險相銜接，還要與社會促進制度，尤其是就業促進制度相配套。在德國乃至整個歐洲，扶貧是與再就業緊密聯系在一起的。德國2003年哈茨改革的重點就是通過救助與激勵懲罰雙管齊下的辦法，讓有勞動能力的受助者盡快融入勞動力市場,自力更生，同時提升本國在全球化中的競爭力。例如，德國社會救助法明文規定，如果被救助人可以通過從事力所能及的工作獲取收入，則其有義務接受該工作或參加必要的培訓準備。[xxix] 從“輸血式”救助轉變為“造血式”救助的關鍵在于就業促進措施的運用，例如，加強對弱勢群體的職業培訓、為其提供就業援助、職業介紹等。我國2008年頒布的《就業促進法》在這方面做出了有益的嘗試，但還缺乏具體的實施措施。我國社會救助改革的方向應該是從目前過多單純強調低標準、消極地經濟幫助，轉向增強弱勢群體融入社會的能力以及幫助有勞動能力的人再就業，這樣才能使社會救助制度在整個社會財富增加、效率提高的基礎上健康、可持續地發展。[xxx]
（三）社會救助權利的實現
在如何保障公民實現社會救助權利方面，德國的社會救助制度有如下四方面值得我國借鑒和學習：
1.社會救助是國家應負的責任，是貧困者應有的權利
俾斯麥時代社會救助作為緩和社會矛盾、維護社會穩定工具的思想早已過時，取而代之的是國家責任說以及救助權利論。社會救助不是一種恩賜，而是國家對處于貧困境地的公民負有的責任和義務，屬于國家管理社會的一項基本職能。[xxxi] 貧困者也不是社會的問題或包袱。不論其陷入困境的原因何在，例如，刑滿釋放人員、流浪者等，其都不應被社會排斥或邊緣化，獲得社會救助都是其正當的法定權利。這些認識對我國社會救助早日從道義性救濟過渡到制度性救助很有借鑒意義。比如，我國施行了多年的春節期間的“送溫暖工程”仍舊是一種道義性扶貧活動和形象工程，被救濟者仍然對政府感恩戴德，沒有意識到政府只是做了件份內的事。[xxxii]而自1997年開始實施的城市最低生活保障制度對受助者則有道德品行方面的考察篩選，且只針對城鎮人口，覆蓋面很低。我國的《社會救助法（征求意見稿）》已經明確規定，國家承擔為公民提供社會救助的基本責任。[xxxiii] 這是一個立法上值得肯定的積極進步，但要使這種社會救助的國家責任觀念植根到地方政府官員及民眾心中，還需假以時日。
2.從保障人的尊嚴的高度來提供社會救助
在德國，社會救助的任務是使貧困者能夠享有合乎人的尊嚴的基本生活保障。維護人的尊嚴是社會救助的憲法和法理依據以及根本價值追求。這也直接決定了社會救助內容的全面性：即一個體面的符合人類尊嚴的基本生活，不僅要滿足物質的需要，還要滿足受助者的精神文化生活需求。也即不僅要保“肚皮”，還要保“臉皮”。我國學者在論述救助弱勢群體的法理基礎以及論證其必要性時多從人權保障、基本權利、公平正義的角度出發，鮮有從人之尊嚴的高度來探討的。我國《社會救助法（征求意見稿）》中的最低生活保障標準亦尚未從保障人的尊嚴的高度來確立，保障的內容也未包括受助者在精神文化方面的基本需要。[xxxiv]而人權的基本價值就是對所有人予以普遍的尊重和保障，人的尊嚴是統領所有憲法權利的核心價值。而且我國政府在2010年已經明確承諾“保障人民活得更有尊嚴”，所以，在社會救助的理論研究以及制度建構中也應充分體現、弘揚和保障人的尊嚴。
3.建立高層級完善的社會救助法律體系。
德國的社會救助制度有堅實的憲法依據，有憲法法院和行政法院判例的大力支持，還有部門法律的具體落實。反觀我國，從憲法角度而言，社會救助的直接憲法依據是第45條規定的公民獲得物質幫助的權利，但該條只規定了公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情形下獲得物質幫助的權利，沒有涵蓋其他獲得社會救助的情形，例如，貧困救助、自然災害救助等，而且沒有從保障人的基本尊嚴的角度賦予公民救助權。因此，應結合憲法第33條第3款“尊重和保障人權”，第38條“人格尊嚴保護”來構建社會救助的憲法基礎。從具體法律法規角度而言，雖然國務院于1999年發布了《城市居民最低生活保障條例》，又于2007年發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，各地也紛紛出臺了實施條例或相關政策。但至今未有社會救助的相關法律，相關規范的層級較低，社會救助法律體系尚未形成。這導致社會救助實施中的諸多問題，因此，我國亟需提升社會救助立法的層次，盡快制定出臺《社會救助法》，盡早建立一個完善的社會救助法律體系，從而建構起保障社會成員基本生存的最后一道堅固防線。
4.行政程序與司法救濟對社會救助權的保障
社會救助權在德國是一項可訴的主觀公權利，得到《社會法典》第10部的程序保障和社會法院的司法保護。我國《行政復議法》規定對不依法發放最低生活保障金的可以提起復議。但在《行政訴訟法》列舉的受案范圍中只包括關于撫恤金的爭議。根據相關的實證調查研究結果，中國的受助者不是運用行政復議或訴訟手段來維護權利，而主要是依賴信訪途徑來解決相關爭議。[xxxv] 沒有程序和司法保障的權利只是一個權利空殼，因此，我國必須從立法和司法的角度來落實和保護公民的社會救助權。我國《社會救助法（征求意見稿）》第32條規定，“對于社會救助管理部門或者相關機構做出的不予救助或者調整、停止救助的決定或者行政處罰不服的，申請人或者救助對象可以依法申請行政復議；對復議結果不服的，可以依法提起行政訴訟”。該條規定擴大了現行行政復議法和行政訴訟法對社會救助事項的受案范圍，在事后救濟方面是一個可喜的進步。但是，對申請人或受助人在救助決定作出過程中的程序性權利，例如，閱卷權、聽證權、意見表達權等，沒有作出規定；對于救助機構的全面的信息告知義務和咨詢義務也付之闕如。這需要在立法審議中加以改進。
三、對我國行政法學研究的啟示
我國目前的社會建設和社會管理遠遠滯后于經濟發展，與執政黨提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”之目標還有相當距離。加強民生建設和社會建設不僅是維護社會穩定的手段，也是現代社會國家應當承擔的重要責任。在此背景之下，關注社會現實，從行政法學的視角，對社會保障權以及給付行政的法學原理進行探討，從而為實踐提供理論支持是具有重要的理論和現實意義。對行政法學研究而言，加強社會救助的研究也非常必要，因為這可以拓展我國行政法學研究的廣度和深度。
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