[ 王圭宇 ]——(2013-3-12) / 已閱4970次
對于如何進一步發展和完善中國的國家結構形式,俄羅斯聯邦制改革中的經驗得失,或許能夠對理解和解決中國的類似或者相關問題提供有益的借鑒
王圭宇
俄羅斯的聯邦制,首先指向一種憲法上所確認的基本制度安排,用以描述作為國家結構形式的中央和地方之間的法律關系,主要涉及聯邦中央(中央政府)與聯邦主體(地方政府)之間的(政治)權力關系。其次,它還指向一種基本制度安排背后的價值和理念,包括分權、制衡、妥協、交涉與合作,而這些價值和理念又與俄羅斯憲法上的其他制度安排相結合,共同塑造著俄羅斯憲政制度的基本樣貌。俄羅斯的聯邦制改革,事關聯邦中央與聯邦主體之間的互動,關系到中央權威與地方自治之間的平衡；而俄羅斯政治體制改革過程中所面臨的很多難題,在很大程度上都源自于其聯邦制本身所存在的困境。
1917年11月7日,以列寧為首的布爾什維克黨領導俄國人民發動了“十月革命”并取得勝利,由此創建了世界上第一個社會主義國家。1918年7月10日,第五次全俄蘇維埃代表大會審議通過了1918年蘇俄憲法。它首次從法律層面上確認了一種特殊形式的聯邦制。在這種聯邦制下,只有自治州聯盟是俄羅斯聯邦的主體,其他地區(如邊疆區、州、省、專區等)則被視為單一制的組成部分。1918年蘇俄憲法確認的聯邦制,是俄羅斯“聯邦制”的肇端。自此之后,俄羅斯在其歷史發展的各個時期一直都實行聯邦制。需要指出的是,蘇俄之所以采行聯邦制,是為了解決當時的民族問題,是為了應對當時蘇俄復雜的政治局面,通過整合為一個統一的國家以抵御外國的干涉和侵犯；這種聯邦制是具有過渡性質的“權宜之計”,目的在于建構一個獨立、統一和穩定的民族國家。
在整個蘇聯時期,蘇聯先后頒布并實施了三部社會主義性質的憲法,它們都確認了由清一色聯邦主體(加盟共和國)組成的聯邦制。從聯邦制運轉實踐的角度而言,蘇聯時期聯邦制在其改革和變遷的過程中逐步“異化”,呈現出“集權化”特征,并逐漸扮演起單一制的角色。以至于到蘇聯后期,這種聯邦制最終被扭曲為配合當時蘇聯高度集中的政治經濟體制的手段或工具,僅具有“法律形式”的意義,可謂形同虛設。之所以如此,一則是因為當時蘇聯實行高度集中的政治經濟體制,逐步擠壓了真正意義上的聯邦制的存活空間；另一方面,當時蘇聯的主要政治訴求在于建成高度發達而又強大的社會主義國家,引領社會主義國家陣營,并沒有對于聯邦制本身所蘊含和承載的民主價值意蘊予以應有的關切。
1991年底,蘇聯解體,俄羅斯獨立。獨立后的俄羅斯,面臨著嚴重的聯邦制危機,地方主義、分離主義和恐怖主義嚴重威脅著這個新生主權國家。在各聯邦主體日益高漲的聲索“主權”的浪潮中,俄羅斯新一輪的聯邦制改革隨之拉開了帷幕。為維護和捍衛俄羅斯的獨立、統一和穩定,葉利欽開始對聯邦制進行相應的改革,包括采取同聯邦主體簽署《聯邦條約》等在內的一系列應對措施,但是由于當時的政治環境和政治現實,葉利欽的聯邦制改革收效甚微,并且還遺留下來很多弊病和問題。
2000年5月7日,普京就任俄羅斯總統。自其上任開始,普京對俄羅斯的聯邦制進行了大刀闊斧的改革,重新塑造了俄羅斯的聯邦制模式,并對俄羅斯國家的政治體制改革和憲政建設都產生了極其重要的影響。2000年5月至2003年4月,普京倡導并進行了第一次聯邦制改革。其重點是強化國家垂直權力體系,改革措施包括劃分聯邦區、改革俄羅斯總統的全權代表制度,成立俄羅斯總統國務委員會,恢復聯邦中央對聯邦主體的垂直領導等。為了使其改革取得成效,普京還倡導并配套實施了其他一些相應的改革,如改革聯邦委員會的組成程序和國家安全會議的組成人員等。2004年9月,以“別斯蘭人質事件”為契機,普京啟動了第二次聯邦制改革。改革措施主要包括改變地方行政長官的產生方式,取消國家杜馬選舉中的單席位選區制度,對聯邦主體進行合并、縮減聯邦主體數量等。普京時期的聯邦制改革呈現出一種“集權式聯邦制”的傾向,但他抓住了俄羅斯所面臨的聯邦中央與聯邦主體之間嚴重不對稱這一根本性問題,可謂切中肯綮。普京時期的聯邦制改革,徹底扭轉了以往聯邦中央向聯邦主體遷就、妥協和退讓的態勢,加強了聯邦中央的垂直領導,從而有力地保障了俄羅斯聯邦的統一和國家政局的穩定。
回溯俄羅斯聯邦制改革的歷史,自1918年蘇俄憲法確認聯邦制以來,俄羅斯的聯邦制經歷了一個艱難曲折的改革進程。俄羅斯的聯邦制改革,遵循一種濃厚的現實主義立場,始終圍繞著俄羅斯聯邦的國家統一、穩定和發展而展開,這在目前俄羅斯社會轉型的特定時空背景之下,不僅具有歷史合理性,而且具有現實合理性。從社會轉型和國家治理的角度而言,俄羅斯目前處在社會轉型期,這是一個社會矛盾的突發期、多發期,各種社會矛盾的關聯性、聚合性、敏感性不斷增強。在這種情況下,俄羅斯包括聯邦制在內的各項法制改革,都要反對激進主義,堅定不移地走循序漸進的發展道路。同時,還需要立足本國實際情況,從特定時空背景下的現實條件和政治任務出發,在現實主義立場之下逐步推進其政治改革。
從比較憲法學的角度而言,中俄兩國曾有著相近的歷史傳統、政治模式和法律文化背景,目前又都處在轉型時期。近年來,對于如何進一步發展和完善中國的國家結構形式,一直都是學界討論的重要問題。在這種意義上,俄羅斯聯邦制改革中的經驗得失,或許能夠對理解和解決中國的類似或者相關問題提供有益的借鑒。
