[ 侯玲 ]——(2013-3-18) / 已閱6662次
內(nèi)容摘要：行政訴訟原告資格是指某人就某事而具有的向法院提起行政訴訟，從而成為行政訴訟原告的法律能力。合理界定行政訴訟原告資格的內(nèi)涵是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問題。本文介紹了我國(guó)行政訴訟原告資格制度的歷史演變，通過對(duì)域外尤其是英美兩國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格規(guī)定的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)行政訴訟原告資格制度存在的不足，進(jìn)而提出了完善我國(guó)行政訴訟原告資格的建議：立法上明確闡述“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)起訴人是否具備原告資格；擴(kuò)大“合法權(quán)益”保護(hù)范圍；建立行政公益訴訟制度。
行政訴訟的原告“資格”本身就意味著一定限制性質(zhì)的存在。資格首先是一種許可，是對(duì)某人作或不作某事的許可；同時(shí)也是一種限制，規(guī)定了某人作或不作某事的邊界。合理界定行政訴訟原告資格的內(nèi)涵是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問題，我們有必要本著反思精神，科學(xué)理解現(xiàn)行法律規(guī)定的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，展望我國(guó)行政訴訟原告資格的發(fā)展模式。
當(dāng)前我國(guó)學(xué)者關(guān)于行政訴訟原告資格的概念可謂見仁見智，其中尤以“條件說”和“利害關(guān)說” 影響最大。“條件說”在行政訴訟理論界和實(shí)務(wù)界的流行范圍較廣。例如，“原告資格是個(gè)人或組織請(qǐng)求法院保護(hù)自己合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件 ”；“所謂原告資格，是指公民、法人或其他組織因具備一定條件而取得的可以作為原告提起行政訴訟的資格”；“ 所謂原告資格， 是指具備什么條件才能成為行政訴訟原告”。在理論界莫衷一是時(shí)，我們有必要尋找權(quán)威觀點(diǎn)的支持，在《布萊克法律大辭典》中， 原告資格是指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告[4]。在這里，筆者認(rèn)為，行政訴訟原告資格是指某人就某事而具有的向法院提起行政訴訟，從而成為行政訴訟原告的法律能力。行政訴訟的原告資格問題，關(guān)系到什么樣的人能夠提起行政訴訟并啟動(dòng)對(duì)行政行為的司法審查程序，其實(shí)質(zhì)是如何正確處理行政權(quán)和公民權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。
一、我國(guó)行政訴訟原告資格制度的歷史演變
建國(guó)以來，我國(guó)行政訴訟原告資格法律制度的發(fā)展大體上經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，這一過程與我國(guó)行政訴訟的發(fā)展相一致，每一階段的發(fā)展?fàn)顩r在大體上也是與我國(guó)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化相適應(yīng)的。
（一）“無標(biāo)準(zhǔn)” 階段（1949年－1982年）
70 年代以前， 我國(guó)實(shí)行高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家利益高于一切， 個(gè)人的主體地位完全被抹殺，長(zhǎng)期無民主法治可言。因此，此時(shí)我國(guó)尚沒有孕育行政訴訟制度的土壤，當(dāng)然也就無所謂行政訴訟原告資格制度。后來，實(shí)行改革開放，商品經(jīng)濟(jì)得到初步發(fā)展，個(gè)人利益也開始受到重視，但是控制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)的思想和法律都還處于醞釀階段。所以，到 1982 年《民事訴訟法（試行）》頒布前的這一階段，是我國(guó)原告資格的“無標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”。
（二）“法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)” 階段（1982年－1990年）
雖然隨著改革開放的深入，商品經(jīng)濟(jì)和政治民主都得到大力發(fā)展，但是行政訴訟賴以產(chǎn)生和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑尚處于摸索階段。此時(shí)建立行政訴訟制度已成必然，但還無法取得獨(dú)立地位，原告資格問題也處于“摸索”狀態(tài)，只能由各個(gè)法律法規(guī)根據(jù)實(shí)際情況分別規(guī)定。
（三）“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)” 階段（1990年－2000年）
80 年代中后期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革己取得了較大程度的發(fā)展，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利受到很大程度的重視，建立獨(dú)立的行政訴訟制度已成為時(shí)代的需要，“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”也就順應(yīng)時(shí)代的要求而得以確立。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布施行標(biāo)志著行政訴訟與民事訴訟相分離，取得了獨(dú)立地位。該法第 2 條的規(guī)定在行政訴訟原告資格上取消了“法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，代之以統(tǒng)一的、寬大的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”。與原有法律相比，《行政訴訟法》在立法的價(jià)值取向上已從保障行政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ瞎駲?quán)和保障行政權(quán)并重。
（四） “合法權(quán)益與法律上的利害關(guān)系并用” 階段（ 2000年－至今）
2000 年最高院頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋》涉及原告資格的內(nèi)容主要集中在受案范圍和訴訟參加人兩部分，“這應(yīng)當(dāng)視為對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格制度認(rèn)識(shí)的一個(gè)新發(fā)展，在理論上和實(shí)踐上均具有重要的指導(dǎo)義。”根據(jù)第 12 條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規(guī)定，很多學(xué)者以“法律上的利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)界定原告資格，但是仍有一些學(xué)者繼續(xù)用合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)，于是出現(xiàn)了兩者的并用階段。
二、國(guó)外有關(guān)行政訴訟原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)
西方法治國(guó)家普遍經(jīng)歷了一個(gè)放松原告資格嚴(yán)格限制的過程。以英美為例：美國(guó)司法審查訴訟中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上經(jīng)歷了從“權(quán)利侵害”標(biāo)準(zhǔn)到“法定損害”標(biāo)準(zhǔn)，再到“雙層結(jié)構(gòu)”標(biāo)準(zhǔn)，最后是“事實(shí)不利影響”標(biāo)準(zhǔn)的演變過程。美國(guó)40年代以前，規(guī)定當(dāng)事人只能在權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格，而現(xiàn)在，當(dāng)事人所主張的利益，只要有可能處于法律所調(diào)整或保護(hù)的利益范圍以內(nèi),就有起訴資格。在英國(guó),1978年以前的原告資格因救濟(jì)手段不同而有所區(qū)別。當(dāng)事人申請(qǐng)私法上的救濟(jì)手段時(shí),只能在個(gè)人權(quán)利受到公共機(jī)構(gòu)的違法決定侵害時(shí)才能起訴。而申請(qǐng)公法上的救濟(jì)手段由于以英王的名義提起,起訴資格的限制較寬,只要當(dāng)事人的直接利益因公共機(jī)構(gòu)的違法決定受到侵害,就有資格向法院起訴。另外,在公法上的救濟(jì)手段中,對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制令的資格比申請(qǐng)調(diào)卷令與禁令的資格的限制更嚴(yán),這種復(fù)雜的起訴資格對(duì)公民起訴很不方便。1978年最高法院新規(guī)則統(tǒng)一了申請(qǐng)公法上的救濟(jì)手段和申請(qǐng)私法上的救濟(jì)手段所適用的原告資格,方便了當(dāng)事人的起訴。
三、我國(guó)行政訴訟原告資格在立法、理論及實(shí)踐中存在的問題
通過以上對(duì)我國(guó)及英美兩國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格規(guī)定的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)行政訴訟原告資格制度存在以下幾個(gè)方面的不足
（一）行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊。
行政訴訟原告資格條件眾說紛紜。但是，不管各學(xué)說存在什么樣的分歧，自從“法律上利害關(guān)系”這一概念明白引入原告資格的規(guī)則之后，它已經(jīng)成為理論與實(shí)務(wù)共同的聚焦點(diǎn)，甚至成為考慮原告資格的核心。但是我國(guó)現(xiàn)行法律未能對(duì)“法律上利害關(guān)系”從司法審判的操作層面進(jìn)行界定，按照通常觀點(diǎn)，利害關(guān)系有直接與間接之分，也有切身利害關(guān)系與非切身利害關(guān)系之分。每一種解釋都可能導(dǎo)致訴訟范圍的伸縮，從而影響到公民權(quán)益的保障程度。
（二）行政訴訟原告資格“合法權(quán)益”范圍狹窄行
政訴訟法第2條使用的概念是“合法權(quán)益”，但是11條又規(guī)定“認(rèn)為侵犯其他人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的”。事實(shí)上第11條是對(duì)第2條作了限制性的規(guī)定。因此學(xué)界和實(shí)務(wù)界存在
爭(zhēng)議，相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為行政訴訟對(duì)原告資格上限于具體行政行為侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，即除了法律、法規(guī)有特別規(guī)定外，只有公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，才能向人民法院提行政訴訟，而人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，如憲法規(guī)定的平等權(quán)利、政治權(quán)利、受教育權(quán)和勞動(dòng)權(quán)等則不受行政訴訟的救濟(jì)和保障。
（三）原告只能以自身利益受到侵害為前提提起行政訴訟
在我國(guó)根據(jù)目前法律的規(guī)定，原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，即只有其自身利益受到侵犯才具有原告資格，不能以國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受侵犯為由提起行政訴訟。實(shí)踐中還有大量的為維護(hù)公益而提起的行政訴訟被法院以“無利害關(guān)系”為由拒之門外。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)對(duì)社會(huì)生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不公是對(duì)相對(duì)人利益的侵犯，也是對(duì)公共利益的侵犯，依法行政本身就是公共利益的要求，而且有時(shí)行政行為直接針對(duì)公共利益而無特定相對(duì)人，國(guó)外多數(shù)國(guó)家均規(guī)定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟。
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