[ 彭建安 ]——(2013-3-20) / 已閱4314次
近年來，我國各地檢察機關為了履行法律監督職能、維護社會公共利益，在法律明確規定的民事抗訴監督職能之外，又探索了支持起訴、督促起訴等方式介入民事訴訟，在防止國有資產流失、防治環境污染、維護弱勢群體合法權益等方面發揮了重要作用，積累了較為豐富的實踐經驗。但是，由于立法的缺失以及檢察權定位的爭論，各地檢察機關的實踐探索一直面臨重重困擾與質疑，對于檢察機關介入民事訴訟的方式也存在不同觀點。自2013年1月1日開始，修改后的民事訴訟法正式施行，從制度上確立了公益訴訟，同時也保留了支持起訴的原則。在此背景下，有必要對檢察機關介入民事訴訟的不同方式進行重新梳理與探討。
兩種概念的辨析
督促起訴是指針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，有關監管部門或國有單位沒有行使、怠于行使自己的職責，并且該損害可以通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關督促有關監管部門或國有單位提起民事訴訟，從而保護國家和社會公共利益的民事檢察制度。
支持起訴是指對于損害國家、集體或者個人民事權益的行為，若具有起訴權的主體因為不具備訴訟經驗、能力等原因沒有提起民事訴訟時，有關機關、社會團體、企業事業單位可以支持受損害的單位或者個人向法院起訴。雖然民事訴訟法第15條規定的支持起訴主體較為寬泛，但長期以來社會上的許多單位和組織都缺乏相應的積極性。各地檢察機關作為支持起訴的主體積極進行實踐，使這一原則獲得了較強的生命力。
兩種制度之間的聯系與區別
檢察機關通過督促起訴、支持起訴的方式介入民事訴訟，兩者的聯系在于具有共同的理論基礎，貫徹、體現了憲法所賦予的法律監督職能。檢察院的法律監督職能是指對法律實施的全面監督，不僅包括對刑事法律實施的監督，也包括對民事法律和行政法律實施的監督。在民事訴訟中，這種檢察監督的目的有兩個方面:一是防止司法裁判不公正的產生;二是保障國家利益、社會公共利益、公民重要權利在私法領域更為公正、有效地受到保護。因此，檢察機關參與民事訴訟的兩種方式在性質上是統一的，是法律監督權在司法實踐中的具體化，其最終目的是保證國家法律得到正確統一的實施，伸張公平正義，維護社會和諧穩定。
兩種制度的不同之處在于以下幾個幾個方面。
(1)法律依據不同
如前所述，支持起訴是我國民訴法規定的一項基本原則。而督促起訴是檢察機關根據人民檢察院組織法所賦予的法律監督職能和社會實際情況的需要所進行的一種制度探索，目前民事訴訟法尚未加以規定。
(2)行使職權的方式不同
督促起訴是由檢察機關向有關單位發出督促意見，由有關單位向法院提起訴訟，檢察機關發出督促意見后并不實際參與訴訟過程。支持起訴是對受害者予以道義上的支持或者法律、物質上的幫助，來協助受害人以自己的名義向法院提起民事訴訟;檢察機關提供的幫助可能包括撰寫訴訟文書、指導收集證據、墊付必要費用等等。
(3)法律效力不同
在支持起訴時，被支持的受害方對自己的民事權利享有處分權，因此可以自主決定是否提起訴訟。而在督促起訴中，被督促單位必須接受檢察機關的法律監督，若被督促單位依然不提起訴訟，致使國家或社會公共利益遭受實際損失的，檢察院可以向有關部門提出法律或紀律處理建議;構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。
檢察機關介入民事訴訟應遵循的原則
(1)維護公益的原則
檢察機關介入民事訴訟的直接目的，是維護社會公共利益和法律秩序。公共利益在理論上一般是指“不確定多數人的利益”，公益受損的情形通常包括國有資產流失、造成環境污染、侵犯大眾消費者利益等等。另外，應當說明的是，檢察機關在某些案件中支持弱勢當事人起訴，雖然在個案中并不一定涉及到“多數人”的利益，但支持起訴的目的不是出于檢察機關自身的利益，而是為了從整體上維護私法秩序和實現社會正義，因此亦符合維護公益的原則。維護公益的原則符合檢察機關的憲法地位與職能范圍，并有效限定檢察機關介入民事訴訟的范圍。
(2)窮盡救濟的原則
窮盡救濟原則，是指當侵犯公共利益的行為或弱勢群體受損的案件發生后，應當盡可能由受害者自身或負有直接職責的部門提起、支持民事訴訟;只有在當事人尋求了其他的救濟方式后均無效果，均無法獨立完成民事訴訟時，檢察機關方以公益維護者的身份，介入民事訴訟實現社會正義。這是因為從每一具體個案的角度來看，必然會存在負有直接管理、保護職能的主體，例如國有企業或國有資產管理部門、環境保護行政機關、消費者權益組織、工會等等。這些單位或組織熟悉相關領域的專業、技術與規章制度，能有效地處理應對各類復雜具體的情況，這是司法機關無法替代的。
窮盡救濟原則一方面有利于充分發揮各類單位、組織的自主性和能動性，也有利于實行專業分工、提高維權效率。另外，介入民事訴訟需要投入大量的人力、物力資源，檢察機關事實上不可能也沒必要壟斷維護公益的職能。因此，作為一般意義上的法律監督機關和公益維護者，檢察機關只應當作為社會正義的最后防線，在窮盡了其他方式的救濟后再發揮作用。
(3)有限介入的原則
有限介入原則，是指檢察機關參與民事訴訟應當保持謙抑、適度，在實現維護公益目的同時，自身的權限和介入程度僅以必要為限。督促起訴、支持起訴這兩種方式在介入程度與權利義務方面存在明顯的差別。
檢察機關進行督促起訴，僅需要向有關單位發出檢察建議或督促起訴通知書，并不直接參與訴訟過程;而支持起訴則需視情況為難以起訴的弱勢方提供相應的幫助。不同的介入方式所投入的成本和資源是不同的，這些資源的耗費最終會外化為社會成本，由廣大公民負擔，因此檢察機關的權限應當保持在必要的限度和范圍內。
有限介入原則實際上決定了兩類不同的介入方式各自對應的案件范圍。一般來說，督促起訴的案件類型主要應限定在國有資產流失等具有明確責任主體的案件，特定主體不積極履行職責本身即構成違法;而對于那些不存在違反法定職責的案件，則不應對其進行干預。支持起訴的對象主要適用于家庭暴力案件、勞資糾紛案件、追索撫養費和贍養費等案件，這些案件中受侵害的當事人處于弱勢地位，由于自身無條件、無能力提起訴訟，需要獲得外界的支持和幫助才能維護自身權益。
多年以來的檢察實踐表明，督促起訴、支持起訴正日益成為檢察機關履行民事檢察職能的有力方式。兩種制度各有其程序機制與適用范圍，彼此之間相互配合、不可替代，共同構建了民事訴訟領域里檢察權協調運行的基礎。(作者為武漢大學法學院博士研究生)
