[ 楊建 ]——(2013-3-21) / 已閱4693次
自上世紀九十年代開始，山東省棗莊市開始了國有企業的改革改制，改制面一度在98%以上。但因改制不徹底等原因影響，多數企業仍資不抵債，生產經營陷入困境，停產關閉、職工下崗現象十分嚴重。破產改制成為國有企業不得已的選擇。以工業企業為例，2002年底，全市77家市屬工業企業有職工4.9萬人，賬面資產總額48.1億元，負債總額56.6億元，資產負債率達118%。在隨后的十年里，先后有43家市屬工業企業實施了破產改制，涉及職工2.3萬人。近期，棗莊中院專門對近10年審理的國有企業破產案件情況進行了調研，分析了該類案件的特點及審判工作中遇到的困難和問題，并提出了相關意見和建議。
一、國有企業破產案件存在的主要難題
2002年以來，全市兩級法院共受理國有企業破產案件232件，涉及職工5.7萬人，已終結破產案件191件，核銷破產企業債務97億元。其中，中院審理市屬國有企業破產案件120件，終結破產程序96件，核銷破產債務76億元。經分析，市屬國有企業破產案件有以下特點：
（一）債權清償率低。多數國有破產企業長期業歇業關門，資產管理較為混亂，會計賬目與實際脫節，一些資產有賬無物、有物無賬、資產憑證缺失，核對清算難度較大。而大多數有效資產已在金融機構設置了抵押，占有土地又屬于國有劃撥土地，職工債權難以保障，第二、三順序的債權基本得不到清償。
（二）審判周期較長。因清算中的民事爭議需要通過獨立的民事訴訟程序或仲裁程序解決，一個破產案件中往往涉及數個甚至上百個民事訴訟案件或仲裁案件。每一個訴訟、仲裁都要一個完整的法律程序，破產案件的終結需要很長的周期。不少企業的大片廠區土地及廠房、設備長期閑置、荒廢，企業資產被破壞、蠶食、損毀等現象不同程度存在。
（三）破產資產變現難。國有破產企業的主要財產是企業的廠房及占有的國有劃撥土地。這兩項財產的處理在很大程度上依賴于政府行為，且需要分別經過不同的程序，實現“房地合一”后才能變現。破產企業的特殊財產，如企業集體宿舍的處理，一直是破產清算工作的“難點”。如強制清理勢必引發職工不滿，造成不穩定因素，如不作為破產財產處理又直接影響破產財產變現價值。
（四）利益主體爭議大。由于破產法規定不明確，破產清算組對職工集資、下崗生活費以及離退休人員的社會統籌費應否計入第一順序清償認識不統一，職工與債權人之間也存在較大的認識沖突。部分職工對政府收回劃撥土地，以及用劃撥土地出讓金補償職工權益的做法，不能夠正確理解，甚至產生賣地分錢的錯誤想法。
（五）職工安置任務重。國有企業在申請破產時，雖然向法院提交了企業職工安置預案，但預案基本沒有落實，職工普遍未能得到妥善安置。在破產清算期間，由于勞動保障制度與新破產法規定不銜接，職工醫療保險費和養老保險費無法繳納，退休職工無法及時辦理退休手續，失業金和養老保險金也無法及時發放，容易引發職工上訪，需要做大量的職工安撫、引導工作。
（六）社會職能分離難度大。國有企業一旦破產，其所擔負的教育、醫療、衛生、社會管理等社會職能也分離出去，移交地方統一管理。但因移交費用不足、接收單位不愿接收等因素的影響，一些企業的社會職能難以及時分離，個別企業在破產終結多年后，原社會職能及管理對象仍停留在廠區，為社會管理帶來了諸多不便，滋生了一些社會問題。
二、解決問題的對策
（一）嚴格規范破產清算工作，充分保障債權人合法權益。加強對破產管理人的監督指導，嚴格規范清算行為，依法進行企業資產的管理、核實、評估、拍賣、分配，確保國有企業資產不流失，最大限度地保障債權人權利。
（二）加快破產清算進程，盡力壓縮破產周期。法院應發揮司法能動作用，用足用好現有的法律、法規及司法政策，加大破產審判力度，盡快終結案件，減少資源浪費，支持政府實施產業轉型升級和經濟結構調整。
（三）加大特殊財產處理力度，盡可能變現企業資產。對于國有企業的劃撥土地、廠房、集體宿舍等財產，應爭取政府及有關部門的支持，發揮政府的宏觀決策職能，積極穩妥地通過國有土地收儲、出讓等方式予以變現。
（四）統一相關標準，減少利益主體之間的爭議。建議政府根據國家規定，就職工的權益計算標準、安置標準作出統一的規定，為破產清算工作提供切實可行的操作依據，減少認識分歧和利益爭議；實行“破產對話”機制，加強破產政策的宣傳，引導利益各方依法維權、平等對話，減少紛爭。
（五）妥善安置破產企業職工，防范不穩定事件的發生。建議有關部門加大資金投入，妥善安置企業職工，切實解決好職工的生活保障。對職工普遍關注的失業保險、醫療保險、基本養老保險等問題，應妥善予以解決，防止引發不穩定因素，實現“無震蕩”破產目標。
（六）加強多方協調配合，構建破產聯動工作機制。法院應加強與政府及財政、國土、規劃、國資、社保等有關部門的溝通聯系，爭取他們對破產審判工作的支持，形成齊抓共管的工作局面。協調政府有關部門成立專門的工作組，負責解決職工的安置、社會職能分離及其他社會事務問題，以促進破產清算工作的順利推進。
（作者單位：山東省棗莊市中級人民法院）
