[ 王貴松 ]——(2013-3-25) / 已閱3739次
國家食品藥品監督管理總局組建完成之后，將面臨著一系列的配套立法修法。但只有將食品安全問題置于整個國家與社會的大視野之中全盤考慮，才能充分發揮食品監管的效果，切實保障食品安全。
從田頭到餐桌的大視野
風險社會從來都是環環相扣的。一方面要加強從田頭到餐桌的所有食品供給環節的過程化管理，從食品安全標準的制定，到生產經營的許可，再到檢查、監督和對違法者的懲罰，在各個環節均應采取措施，著力確保食品安全;另一方面也應注意對行政自身的食品安全對策措施進行評價，根據評價結果再進行修改，再付諸實施，在動態中發展完善。
此次國務院機構改革建立起了相對集中的食品安全監管機構，但除了食品的生產銷售之外，還有很多影響食品安全的因素，諸如農業生產的農藥使用、獸藥使用都會有很大的關聯性。要通過修改《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》等，推廣無公害農產品的生產，降低農藥殘留值、獸藥殘留值的標準，在促進農業生產更新換代的同時確保食品的安全性。
另外，即使排除從田頭到餐桌食品生產銷售流程因素，食品安全也仍令人擔憂。因為還有更大范圍的環境影響問題，小到食品的包裝工藝，大到毒地毒氣的污染，無一不與食品相關。在可持續發展理論的指導下，還應對環境保護法進行修改，提高環境保護的力度，維護人與自然的和諧，促進自然的良性循環。
國家與市場關系的大視野
安全食品是生產出來的，而不是監管出來的，這已成為共識。《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》指出:“食品藥品監督管理部門要轉變管理理念，創新管理方式，充分發揮市場機制、行業自律和社會監督作用，建立讓生產經營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。”本次機構改革的一大特色就在于著力實現政府的職能轉變。
國家的基本定位應當是有所為有所不為，所為者在于提供公共物品、并減少社會本非意愿(負外部性)的效果。國家應當按照行政許可法的要求，減少行政對市場的不當審批和過度干預，著力培育發揮市場自我調節的機制。這一配套改革不完成，市場不能發揮資源配置的基礎作用，食品相關企業就會亂象不斷，監管亂象也無法消弭。
在食品領域，放松規制與加強規制并存，規制改革亟待推進。國家應賦予企業更多的經營自由，訂立必要的法律和標準，促使企業形成現代管理組織和運營機制，運用稅收優惠等方式引導企業按照良好管理規范運營。
民主政治與風險治理的大視野
任何重要的機構設置和制度設計均應遵循民主的要求，廣泛吸納民意，充分審議并以法律的形式予以落實，增強改革措施的合理性、可接受性和可預期性。雖然改革與法律之間常常存在沖突，但在法治國家里，應當堅持改革的民主性，按照法律的程序進行改革。
在選舉制度正常發揮功能時，人民代表大會制度是能夠發揮其正能量的，它讓行政機關服從民主的控制，讓行政首長的眼睛真正朝下看。有人鑒于“在工業化和城鎮化進程中，食品安全風險越來越具有流動性”，建議恢復省以下食品藥品監管垂直管理體制。該建議雖有部分合理性，但在整個民主政治的大格局之下卻顯得有點不合潮流。尋常的行政實施垂直管理，將導致地方人大無法監督，而且在統一大市場和互聯網時代，鮮有不流動之物。
風險治理除了要遵循行政組織法的一般原理，還有一些特別的規則。在風險分析與風險管理機關的關系上，如果科技容易淪為管理機關的附庸，擁有決定風險管理政策權限的組織不能聽取風險評估的專家意見，則選取風險分析與風險管理機關的組織分離模式為佳，并且要為風險評估組織配備不依賴于監管機關的研究機構。在產業振興與安全管理的關系上，鑒于兩種職能難以共處，而且傳統上，行政機關常常是促進企業發展的考慮占據上風，這兩項職能必須分離，以確保決策的中立性和科學性。在機構的設置上，至少應在管理機關內部的分離，在整個機關的決策上應尊重安全管理機構的意見。當前，農業部的內部機構重組也應提上日程。
消費者保護的大視野
風險治理是一個系統工程，但頭痛醫頭腳痛醫腳卻是我們常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相關信息的收集和運用，但信息的來源絕不僅限于飲食場所，醫療機構、消費者保護機構、工商部門、質檢部門等均可能接收到相關信息。例如，醫院負責的是醫療救護，消費者協會關注的是維權，各自的關注點不同，導致本來屬于同一事故的信息變得支離破碎。為了準確分析判斷，相對集中化的信息管理就顯得十分必要。建立以消費者保護為中心的一元化管理機構也是可行的方案。
在事故發生后，為了查明事故原因、明確責任歸屬、防止類似事故發生，有必要建立消費者事故調查委員會的獨立常設綜合性機構，由與事故、被規制主體、事故受害者之間無利害關系并具備相關知識的專家組成。在行政機關的監管方法屬于事故的原因之一時，還應保障調查機構相對于規制機關的獨立性。
(作者為中國人民大學法學院副教授)
