[ 朱文中 ]——(2013-4-2) / 已閱5462次
公益訴訟（public interest litigation ），一般是指以個(gè)人、組織或機(jī)關(guān)等為原告，以損害國家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人利益的行為為對象，以制止該損害行為并追究該行為人（包括公民、法人、組織、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等）相應(yīng)法律責(zé)任的特殊訴訟活動(dòng)。公益訴訟解決的是某個(gè)群體或階層的基本權(quán)利受到損害，但基于自身能力或貧窮或不通曉法律等原因，不能以自己名義起訴的問題。環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)大致有環(huán)境資源公共信托理論、公民環(huán)境權(quán)理論、私人檢察總長理論、正當(dāng)程序理論、司法能動(dòng)主義理論等。
一般認(rèn)為，美國是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國家，印度被認(rèn)為獲得了相比美國更大的成功。公益訴訟是許多國家遏制損害環(huán)境公益行為的有效機(jī)制，國際上的環(huán)境公益訴訟制度各具特色。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit）在性質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，以環(huán)境公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟要件，判決的效力并不局限于訴訟的當(dāng)事人。
一、ENGO的原告資格
ENGO原告資格是ENGO公益訴訟最關(guān)鍵的問題。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit）在性質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公民訴訟制度是美國環(huán)境法的一個(gè)特色，公民訴訟條款始見于1970年聯(lián)邦《清潔空氣法》（ Clean Air Act）美國公民訴訟重視以ENGO這種非普通意義上的“公民”提起訴訟。1970年的《清潔空氣法》規(guī)定了任何人（anyperson）得提起訴訟的條款，之后最高法院一個(gè)典型案例—1972年的塞拉俱樂部訴莫頓（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，對當(dāng)事人起訴資格的判決在司法領(lǐng)域具有重大影響。該案中環(huán)保團(tuán)體Sierra Club企圖阻止商家Mineral King開發(fā)滑雪場，以免破壞自然生態(tài)，法院對實(shí)際損害（injury in fact）采取了寬容態(tài)度，認(rèn)為環(huán)境上的損害符合實(shí)際損害要件。這里的實(shí)際損害不再局限于經(jīng)濟(jì)上的損害，包括了環(huán)境舒適的損害，如審美利益的損害等。法院認(rèn)為，Sierra Club可以僅提出理由說明其成員把該地區(qū)用作休閑目的，就可以確立自己受到事實(shí)上的傷害。該案中Sierra Club并沒有把興建巨型滑雪場對其造成直接損害作為起訴的理由，而是作為一個(gè)長期致力于保護(hù)環(huán)境的公益團(tuán)體提起訴訟的。這樣ENGO雖然不能僅僅以環(huán)境利益受損害主張?jiān)孢m格，但只要能具體指出其成員有環(huán)境損害就可提起訴訟。1972年聯(lián)邦《清潔水法》（ Clean WaterAct）采納了最高法院的觀點(diǎn)。
2000年的最高法院通過地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167）一案，軟化了ENGO具體指出其成員有環(huán)境損害的要求。最高法院認(rèn)為，原告環(huán)保團(tuán)體享有提起公民訴訟的資格，而且確認(rèn)“事實(shí)或爭議”是有關(guān)起訴資格的理論根基。也就是說，只要被告違反了某一個(gè)具體的環(huán)境法律，例如，對于涉嫌違反授予公民訴訟條款的聯(lián)邦環(huán)境法律的任何條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為，法院就可以認(rèn)定一個(gè)環(huán)境損害，原告可以從這個(gè)違法行為合理地證明自己所關(guān)注的環(huán)境利益的損害。這樣就進(jìn)一步放寬了ENGO原告適格的要求。
二、被告、被訴事由、前置程序及限制要件
依據(jù)1973年的《清潔水法》第505條授權(quán)任何人當(dāng)自己利益受到有害影響時(shí)，有權(quán)根據(jù)民事訴訟，控告排污者違反法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，或者控告環(huán)保局沒有采取有效措施執(zhí)行法律規(guī)定。由此可見，美國公民訴訟的被告大致有兩類，一為排污者，包括各種污染源，如私人企業(yè)、各行政機(jī)關(guān)等，起訴事由為污染者違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)；二為環(huán)境保護(hù)署署長，起訴事由為環(huán)境保護(hù)署署長疏于執(zhí)行保護(hù)環(huán)境等法定義務(wù)。可以看出，原告并不能僅僅依據(jù)具有起訴權(quán)就能真正獲得法院對案件的受理，被訴事由必須有可審查性才行。也就是說，被訴事由必須是屬于司法裁決的事由。實(shí)踐中美國ENGO訴訟多是以對行政機(jī)關(guān)的不作為提起的訴訟。
對行政機(jī)關(guān)的不作為提起的訴訟主要是以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的公民訴訟。如果聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署署長應(yīng)當(dāng)采取某些措施或者履行某種義務(wù)而未采取有效措施或者履行某種義務(wù)，那么公民可以以環(huán)境保護(hù)署署長為被告提起公民訴訟，公民被視為“私人檢察總長”，與政府的職能相對應(yīng)而存在，使環(huán)保主義者擁有了能與政府抗衡的力量。實(shí)踐中美國的ENGO十分重視應(yīng)用公民訴訟來監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)保機(jī)關(guān)的行為，在實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)中發(fā)揮著重要作用，如野生生物保護(hù)組織訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394）。
實(shí)踐中美國ENGO通過公民訴訟把有限的時(shí)間、財(cái)力和精力用在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，ENGO原則上針對與其宗旨相關(guān)的行政行為提起訴訟。實(shí)踐中環(huán)保團(tuán)體主要致力于運(yùn)用公民訴訟來監(jiān)督政府行為，且基本上針對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)不作為提起訴訟，行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)成為重要的訴訟要件，其以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的公民訴訟一般限于政府的非自由裁量行為。由于美國立法于多處場合明確規(guī)定主管機(jī)關(guān)依法公布各種污染標(biāo)準(zhǔn)或具體采行某一作為的期限，ENGO于是便運(yùn)用公民訴訟要求法院命令主管機(jī)關(guān)依法定期限采取行動(dòng)。鑒于公民訴訟的目的主要在于監(jiān)督執(zhí)法，參議院立法時(shí)加入事先告知前置程序條款，規(guī)定公民訴訟于提起前60日告知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)后才可正式起訴。環(huán)境公民訴訟條款一般規(guī)定，對于環(huán)境公民訴訟的原告發(fā)出起訴前的通知，如果執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機(jī)構(gòu)對于起訴通知中涉及的違法行為，已經(jīng)采取或正在采取一定的實(shí)施法律行為，那么，公民訴訟將會(huì)受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外規(guī)定，例如有關(guān)毒性污染物或緊急事件等的免告知程序。
美國公民訴訟的被訴理由中還有一個(gè)值得注意的地方，即它對環(huán)境影響評價(jià)的重視。美國環(huán)境政策法要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為每個(gè)主要的聯(lián)邦政府的行動(dòng)準(zhǔn)備一個(gè)環(huán)境影響說明書，以要求政府“三思而后行”。這里的環(huán)境影響報(bào)告書被設(shè)計(jì)為兩種用途：其一，政府決策中注入環(huán)境因素，告訴這項(xiàng)議案的決策者的環(huán)境效應(yīng)的效果及可行性；其二，讓環(huán)境影響評價(jià)對公眾充分地公開。由于美國行政程序法對司法審查采取開放的態(tài)度，原則上對行政機(jī)關(guān)的行為都可以審查，其環(huán)評程序?yàn)楣裉峁┝艘粋�(gè)為環(huán)境訴訟提供證據(jù)的機(jī)會(huì)，使ENGO提起環(huán)境公益訴訟更加可行。
三、管轄法院、公民調(diào)查權(quán)、裁判結(jié)果及費(fèi)用
美國環(huán)境公益訴訟中的管轄法院依被告的不同而有別。根據(jù)聯(lián)邦《清潔空氣法》，以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的訴訟案件由哥倫比亞特區(qū)的巡回法院管轄。以污染源為被告的環(huán)境訴訟由污染所在地或違法事實(shí)發(fā)生地的聯(lián)邦地方法院管轄。在司法實(shí)踐中，為了便于公民訴訟的順利進(jìn)行，法院可以授權(quán)作為原告的公民在合理時(shí)間內(nèi)進(jìn)入被告污染源所在地自行進(jìn)行調(diào)查取證，賦予公民調(diào)查權(quán)，即使一般的公民訴訟條款均未在法律上對公民對污染者違法事實(shí)的調(diào)查權(quán)問題作出明文規(guī)定。
依照各污染防治法律的公民訴訟條款，法院的裁判結(jié)果主要有兩種：（1）強(qiáng)制令。強(qiáng)制令是法院判決所采取的最嚴(yán)厲的措施。所有的環(huán)境法規(guī)都允許公民訴訟原告請求法院發(fā)布禁令，包括停止污染行為或要求行政機(jī)關(guān)采取具體措施以貫徹法律要求；（2）罰金。由行政機(jī)關(guān)或公民訴訟人提出請求，由法院判罰被告一定數(shù)量的金錢。根據(jù)美國國家環(huán)保局（EPA）的《民事處罰政策》，規(guī)定了判處罰款所依據(jù)的因素，一是違法者從其違法行為中獲取的經(jīng)濟(jì)利益，一是其對環(huán)境造成的危害程度。但在處罰時(shí)還應(yīng)依據(jù)其他因素對罰款進(jìn)行調(diào)整，這些因素包括違法者故意或疏忽的程度、其守法狀況以及償付能力。1987年修改后的《清潔水法》將數(shù)額提高到日課至25 ， 000美元，大大增加了公民訴訟的威嚇力。罰金均交國庫，而不是判歸原告，不同于民事罰款和行政處罰。
公民訴訟采取特殊的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。環(huán)境公益訴訟的目的并非公民為了個(gè)人利益而要求損害賠償，而是為了維護(hù)公共利益，督促政府或受制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定行為。但是，作為原告的公民必然要支付一定的訴訟費(fèi)用，而這對于公民來說是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美國的各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中，所有的公民訴訟條款均特別地授權(quán)法院斟酌判定律師費(fèi)用及其他訴訟費(fèi)用與任何一方當(dāng)事人，只要法院認(rèn)為該決定是合適的。除了律師費(fèi)用外，法院還可以自由裁量專家鑒定費(fèi)等。
四、美國ENGO環(huán)境公益訴訟之借鑒
中國ENGO公益訴訟的重點(diǎn)也應(yīng)放在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，而不是直接用在監(jiān)督一個(gè)個(gè)污染源上，即使當(dāng)中國ENGO公益訴訟以污染源為報(bào)告時(shí)，其目的也應(yīng)是為了更好地監(jiān)督政府行為。中國ENGO環(huán)境公益訴訟應(yīng)主要針對行政機(jī)關(guān)的行為（一般限于政府的非自由裁量行為），特別是環(huán)境影響評價(jià)行為，中國環(huán)評法至今沒有環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定的確是一大缺憾。由于環(huán)境影響評價(jià)深富環(huán)境預(yù)防意義，ENGO將力量投入有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)訴訟是其參與環(huán)境公益訴訟途徑的合理選擇。當(dāng)然，由于中國與美國在環(huán)境保護(hù)行政管理上的差別，中國ENGO公益訴訟的監(jiān)督對象不僅包括各污染源和環(huán)境保護(hù)主管部門的管理行為，其他對環(huán)境有較大影響的自然資源管理部門（如水利局等）的管理行為也應(yīng)在其環(huán)境公益訴訟監(jiān)督之下，以求有利于解決中國“環(huán)保不下水，水利不上岸”的怪現(xiàn)象及環(huán)境保護(hù)局長難當(dāng)?shù)木置妗?br>
在程序方面，美國具有ENGO針對行政機(jī)關(guān)的不作為的公益訴訟的事先告知前置程序條款，由于其不僅可以防范政府疏于環(huán)境執(zhí)法，而且可以有效防止環(huán)境公益訴訟的濫用，具有較大的借鑒意義。由于ENGO環(huán)境公益訴訟主要目的是通過監(jiān)督主管機(jī)關(guān)的政府行為而達(dá)到環(huán)境保護(hù)之目的，中國ENGO公益訴訟應(yīng)設(shè)立公益訴訟的事先告知前置程序，督促主管機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，不僅可以提高ENGO活動(dòng)的效率，而且有利于維護(hù)環(huán)境行政管理秩序，并節(jié)約司法資源。
因ENGO環(huán)境公益訴訟的目的并非為了團(tuán)體利益而要求損害賠償，而是為了維護(hù)公共利益，應(yīng)借鑒美國采取特殊的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。為了鼓勵(lì)中國ENGO和廣大公眾借環(huán)境公益訴訟積極參與環(huán)境法律的執(zhí)行，考慮到中國ENGO普遍面臨嚴(yán)重的資金困境，可適當(dāng)減免訴訟費(fèi)，建立律師援助制度和訴訟費(fèi)用援助制度，并授權(quán)法院斟酌判定律師費(fèi)用及其他訴訟費(fèi)用與對環(huán)境公益的促進(jìn)有貢獻(xiàn)的原告。
由于NGO環(huán)境公益訴訟的原告可以是與案件無利害關(guān)系的團(tuán)體，他們可能不熟悉案件事實(shí)，因此應(yīng)借鑒美國的特殊的證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任的分配應(yīng)采取有利于原告的原則，在ENGO能證明污染或違法行為存在的條件下，主要由有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和污染源提供詳細(xì)、全面的書面證詞。
為了ENGO環(huán)境公益訴訟制度能達(dá)到一個(gè)良好的運(yùn)作成果，在兼顧中國法律制度與美國差異的情況下，在ENGO起訴資格、被告、訴因、訴訟程序、管轄法院、費(fèi)用、舉證、救濟(jì)方式及執(zhí)行監(jiān)督等方面應(yīng)適當(dāng)引進(jìn)美國ENGO環(huán)境公益訴訟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)改進(jìn)中國ENGO管理制度，擴(kuò)大ENGO規(guī)模。鑒于中國ENGO比較弱小且ENGO環(huán)境公益訴訟面臨許多制度性困境，且不同領(lǐng)域環(huán)保問題各具特性，各污染防治法可以分別規(guī)定相關(guān)ENGO環(huán)境公益訴訟條款。建議在水污染防治法領(lǐng)域先試行EN-GO環(huán)境公益訴訟，再逐步擴(kuò)大至空氣污染、固體廢物污染等領(lǐng)域。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
