[ 楊凱 ]——(2013-4-12) / 已閱12411次
訴訟制度的終極價值目的是為了通過正當的訴訟程序來實現司法的實體公正，息訟罷爭，實現實質意義上的公平正義。這種公平正義“是一種蘊含公平、公正、公道、自由、平等、權利的價值內涵的價值體系，是行政法基本原則追求的最高目標。”③就現實情況而言，行政機關本來就是以維護社會公共利益為目標的，但是當政府行政機關的制度設計缺位時，立法和司法在技術上也可能會有自身技術設計的尷尬困境，雖然要對其中一些陷于困境的價值性問題做出判斷比較困難，但如果因為困境而將所遇到的問題都推向政治、經濟等其他社會方法解決，則會導致社會公眾更多地采取訴諸法律之外的方式來解決對公益的訴求，這也是許多法院行政訴訟案件涉訴信訪上訪長期總量居高不下的原因之一。從法社會學視角來審視，確立行政公益訴訟制度應對社會矛盾糾紛的價值理念，需要由司法制度來予以填補，而行政公益訴訟制度則是一種最直接的填補方式。行政公益訴訟制度對于妥善化解當前紛繁復雜的各類社會矛盾，用和平方式解決各種社會問題，完全具有正當性和合理性的法理基礎，制度建構歸根結底還是為了解決社會矛盾和利益沖突，面對日益增加的涉及社會公益的糾紛，通過行政公益訴訟的糾紛解決方式使處于沖突狀態的社會公益紛爭得到妥善化解，實現行政法基本原則追求的最高目標。
司法能動性已經成為現代行政公益訴訟制度建構的重要價值理念。建構現代行政公益訴訟制度的條件在于，涉及社會公益的訴求能夠被人民法院受理、審理、裁判并影響現實的社會生活。行政公益訴訟制度的形成主要依賴以下四個條件：一是公民、學者、律師、公益組織和社團參與的積極性；二是社會公眾維權的自覺性；三是公益訴求主題的社會性；四是人民法院和法官司法的能動性。我們不僅需要更多為權利而斗爭的馬長松出現，才能推進和繁榮行政公益訴訟，而且，我們需要更多的行政法官在審判中能動司法，嫻熟運用法律方法和司法技能實現公益訴求目的，才能更好地構建行政公益訴訟制度。行政法官對社會公益事業的貢獻，在于能動運用行政審判權來開啟行政公益訴訟之門，通過審判權的能動運行履行法官的社會責任。
(二)化解社會矛盾與管理創新的價值理念
本文將行政公益訴訟制度建構置于當下中國社會轉型的背景中來考量，正是基于中國社會轉型宏觀背景下特殊社會現實需求意義上的考慮。中國社會轉型將是一個較為長期的變遷過程，在這個嬗變過程中，必然會引發大量的社會矛盾和利益沖突，近幾年來，各地接連發生的諸如“貴州甕安”、“湖北石首”等群體性事件就是例證。從經濟社會發展、社會結構變動和社會公眾需求變化等的視角來看，全國各地近期一系列連續發生的在社會上造成較大影響的重大群體性案件和事件就是當今中國社會建設和社會管理的深層次問題的暴露和顯現。④引發這些群體性重大案件和事件的主要原因之一，就包括了因為行政公益訴訟制度的缺失而對社會公眾日益增強的公益訴求缺乏有效的協商溝通渠道和應對處理措施。隨著中國現代社會的轉型與發展，政府和行政機關的行政管理職權不斷拓展和擴充，“其行政行為所產生的影響已經不再限于所針對的特定行政相對人，很多時候已經超越了特定行政相對人而直接涉及公共利益。”⑤從法理學和行政訴訟法學的理論來審視，建構行政公益訴訟制度的價值理念需要確立妥善化解社會矛盾和社會管理創新的價值理念。正如三起典型案例得出的法理思考和啟示，當前行政審判實踐中的社會公益訴求凸顯較為普遍，這就是中國轉型社會時期對行政公益訴訟制度建構的現實需求。公益訴訟關注的是主流社會意識沒有關注到而又現實存在的各種社會矛盾和利益紛爭，有利于及時發現和妥善化解可能被主流社會意識忽略的利益訴求所引發的社會矛盾。行政公益訴訟是在社會公益矛盾缺乏有效的救濟渠道的前提下產生的，由于當下中國社會糾紛解決機制缺乏必要的公益表達途徑，所以，行政公益訴訟制度的建構對當前妥善化解社會矛盾的社會治理職能而言就顯得十分重要。
通過分析典型案例引發的相關法律問題可以發現，中國社會轉型時期司法參與社會公共管理在現代社會治理中已經變得至關重要。案例中原告馬長松及40名漁場職工因環境污染受到損失的私益在行政訴訟中因行政協調和解得到妥善解決，實際上就是運用司法手段化解社會矛盾的一種方法。當前，無法通過行政公益訴訟的救濟途徑得到公益救濟是轉型時期政府公共管理模式存在的現實問題，行政公益訴訟是社會公眾參與行政管理和公共事務管理的一種社會治理方式，并有可能發展成為將來政治體制改革中社會公共事務管理的一種主要模式。現代行政公益訴訟制度的產生絕非偶然，它是當代法治思想推進社會治理方法變革和促進社會發展進步的必然產物。從法政治學和法社會學的理論來審視建構行政公益訴訟制度的價值理念，還需要確立創新社會管理和服務社會發展的價值理念。任何時期、任何社會的司法訴訟制度設置都與社會的發展進步是相一致的，初期為了節約有限的訴訟資源防止濫訴，行政訴訟法在立法時一般都會考慮對行政訴訟原告主體資格做出較為嚴格的限制，即規定只有是在法律上有直接利害關系的主體才有原告主體資格。然而，隨著時代變遷和社會發展進步，對社會整體利益和個人利益的侵害也有來自對公益侵害的原因，因此，社會公益訴求越來越凸顯。不僅有私益隱含公益的訴求、私益與公益交織的訴求，而且也有純粹公益訴求。本文典型案例中龍陽湖周邊地區所有社會公眾在無意中得到了行政公益訴訟的司法救濟，成為行政公益訴訟的受益者而享受了法律的公正和司法的溫暖，這實際上就是行政法官通過能動運用行政審判權參與社會管理創新的法律效果與社會效果統一的最佳例證。
(三)利益平衡與審判職能延伸的價值理念
在當今世界法治發達國家，“行政法和司法審查的主要功能也已以側重保護私人權利，轉向促進行政良好運作、在法治之下為公民個人和社會謀求更大福祉。”⑥在中國社會轉型時期，行政訴訟的目的和價值理念同樣也在悄然開始發生變化，由過去只對具體行政行為的合法性進行司法審查，轉變為在對具體行政行為進行合法性審查的同時，促進社會管理創新和發展，促進社會和諧。從三起典型案例的審理結果來分析，最終的處理結果顯示被訴政府及行政機關的重視配合支持是行政公益訴求能夠以和解解決的決定性因素，鑒于我國現行的社會治理制度建構主要還是以行政權力為主的社會治理模式，政府和行政機關還是社會治理的決策者和主導者，所以，選擇行政公益訴訟制度建構的路徑才能真正解決社會公益訴求。
審判既是一種法官創造性地適用法律的活動，“也是一種尋求公平的精神和實踐活動，在某種意義上講就是必須要權衡各種價值。所以，在現代行政審判中，將價值判斷、利益衡量作為一種重要的裁判方式。”⑦從法律適用和利益衡量的角度來思考行政公益訴訟制度建構的價值理念，需要確立私益與公共利益平衡的價值理念，⑧其法理基礎是基于社會公益司法保護的需要。對權利之訴涉及的各種利益進行衡量是法官裁判案件的前提和基礎，在當前涉及社會公益的行政訴訟案件大量凸顯面前，行政案件主要是私益目的，按照傳統的法律權利觀比較容易識別私益與公益的區別。而隨著社會公益在行政私益訴訟中的隱含出現，行政法官往往還沒有形成將社會公益訴求放到現行法律體制框架內一并審理的理念和意識，但是，司法實踐的現實需要又要求行政法官運用司法手段解決這些私益中所隱含的社會公益訴求。針對當今社會行政權作為社會公權力呈現出的無限擴張的發展態勢，只有發揮社會的私力作用和司法審查的救濟方式才能制衡這種無限擴張的行政公權力，從而達到一種權利和權力的平衡狀態。
隨著社會公益訴求的日益凸顯，行政法官如果還是依據過去舊的行政訴訟之訴的利益觀，很難在司法審查中對私益中隱含的社會公益進行法律識別和價值判斷。當前，在我國行政公益訴訟仍然處于司法實踐和理論研究探索的進程之中，這就更加需要行政法官在實踐之中準確識別判斷其中隱含的社會公益訴求，并運用法律方法、司法智慧和審判經驗進行釋明和處理。在我國現行行政訴訟制度中，公益訴求往往與公民、法人與其他組織的私益無法分開，也就是沒有絕對意義的行政公益訴訟，私益行政訴訟與社會公益訴求并不是涇渭分明地分開，且大多數而是緊密聯系在一起的，現行行政訴訟制度實際上也具備一定的維護公共利益的價值功能，公益訴訟與私益訴訟在某種意義上是相通的。因此，正如本文所舉的典型案例一樣，行政公益訴訟完全可以通過私益訴訟來啟動。
行政公益訴訟制度建構實際上也是推進行政審判工作“為大局服務，為人民司法”司法理念重要的司法實踐路徑。當前，人民法院在審判工作中積極開展“隱患大排查，難題大調研，糾紛大調解，”就是服務大局價值理念在審判工作中的運用，行政法官只有在法律識別中找到法理、事理和情理的最佳交匯點，才能更好地為大局服務，為促進社會管理創新服務。尋找公共利益與私益之間在現實的社會權力結構安排之中的利益平衡點，是本文典型案例涉及社會公益訴求能夠得到妥善化解的前提和基礎。在這三起典型案例中，合議庭就是通過合理調配運用行政資源，充分運用協調和解和司法建議的能動方式才使案件最終得到妥善解決。
凡是涉及社會公益的行政訴訟案件，一般都會引起新聞傳媒的關注，特別是在當今網絡輿情大肆彰顯能量的時代，媒體對行政公益訴訟有較大的影響作用。這三起典型案例中也有新聞媒體的促進作用，主流媒體對行政訴訟案件二審庭審的采訪報道，將私益訴訟中的社會公益放大到一個恰到好處的程度，使得公益訴求在行政審判過程中得到社會各界的廣泛關注。但是，媒體和網絡對涉及公益行政訴訟案件的采訪報道中也是一柄“雙刃劍”。比如，有可能會激化社會矛盾，或引發更加復雜的利益紛爭。所以，應當謹慎對待公益訴求與新聞傳媒的關系，謹慎考慮行政訴訟當事人以及當事人背后的力量之影響因素，謹慎考量行政公益訴訟發起者的目的與動機。
三、路徑選擇的現實與理想
在現有的法律制度框架內，我們建構行政公益訴訟制度美好的理想與現實之間確實還存在著一些困難和問題，應然的制度建構理想與實然的制度建構路徑確實也存在有一定的沖突。行政公益訴訟的制度構建必須與國情社情民意以及現行行政訴訟制度相適應，既需要突破傳統的行政訴訟觀念進行法學理論創新，又需要在審判實踐中進行有益的司法改革探索，從而有效地擴大行政訴訟的訴權利保護范圍，體現法律對公民基本權利和社會公益的法律保護。當前切實可行的路徑選擇是：以行政審判權的能動運行為基本方法，以“自然法”與“實在法”的契合為司法哲學，構建獨具中國特色的行政公益訴訟制度，從而實現社會轉型時期司法回應社會公益訴求的制度建構目的。
(一)建構行政審判權的能動運行機制
構建行政公益訴訟制度的路徑選擇，首要的就是發揮司法的能動性，通過對行政法官法律思維與審理技能的培訓提高審理涉及社會公益訴求案件的司法能力，建立現代行政審判權能動運行機制更好地為建構行政公益訴訟制度服務。在社會轉型時期，行政審判不僅要承擔司法審查、化解矛盾、解決糾紛的職能，還要承載服務大局、維護穩定、弘揚道德、創新社會管理、服務經濟建設等社會職責，現行的行政判決方式還難以妥善解決當前社會公益訴求，需要更多地通過協調和解的方式徹底解決涉及公益訴求的糾紛。行政公益訴訟所涉及的利益多元復雜，僅僅只依靠行政審判一種方法難以解決公益矛盾糾紛，必須以行政審判權為基礎和主導，引入多元化行政公益訴訟的糾紛解決機制，綜合運用多元化的行政爭議糾紛解決機制才能達到全面化解社會公益矛盾糾紛的效果。“法律來自社會實踐，法律自身需要變革，過分強調法律的剛性，忽視法律本身的成長，必然會阻擋社會的進步。實際上，在被大眾稱為公益訴訟的案件里，并不是都沒有法規可循，有些案件本來是行政案件或民事案件。”⑨由于法官審理行政案件是實行的全案審查制度，這種全面審查實際上可以涵蓋對于社會公益訴求的審查內容。
在現行法律制度框架暫時沒有建構行政公益訴訟制度的前提下，發揮法官在行政審判工作中的能動性和創造性是制度構建的重要途徑和方法，當代法官的職責不僅僅只是簡單的裁判案件，還應當敏銳地發現案件中社會矛盾糾紛的深層次社會問題和矛盾的根源所在，從而更好地化解社會矛盾糾紛。在私益行政訴訟案件中識別、發現和妥善處理社會公益訴求是當代行政法官的責任。實際上可以通過普通行政訴訟來發現和解決一部分社會公益訴求的，這種識別與發現機制事實上就是民眾公益訴訟的開端。在現行立法缺失的條件下，先行建構普通行政訴訟案件中的識別與發現制度，由行政法官在普通行政訴訟案件中通過全案審查來一并審理公益訴求，不時為一種積極應對社會需求的權宜之計。
(二)擴大司法解釋和強化案例指導
通過司法解釋的適度擴大化以及推行案例指導制度來構建中國特色的行政公益訴訟制度，從而在行政審判實踐中有效發揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用。行政公益訴訟畢竟不同于一般的私益行政訴訟，應當規定設置前置審查程序和聽證程序，規范庭審程序，在起訴審查時先行審查界定行政公益訴訟的范圍。對于行政公益訴訟案件，要認真分析案情和裁判要旨，總結法官司法智慧和行政審判實踐經驗，形成典型案例，逐步建立行政公益訴訟的案例指導制度。把行政公益訴訟典型案件審判的規律性結果推廣應用到同類型的行政公益訴訟案件審理之中。
從環境污染的公益訴訟案件性質來看，證據規則和舉證責任分配是個難題，建構行政公益訴訟制度需要進一步規范行政公益訴訟的證據規則和舉證責任的分配，同時要對損害賠償的標準進行界定。雖然新頒布的《中華人民共和國侵權責任法》第66條規定了舉證責任倒置的證據舉證分配原則，但鑒于行政公益訴訟的特殊性，對有關國家利益和社會公益損害或可能造成損害的事實證據，由提起公益訴訟的原告承擔舉證責任較為合理，由于提起行政公益訴訟的原告是以此為由啟動行政公益訴訟程序的，由原告負主要舉證責任較為合情合理。至于具體行政行為合法性及相關法律法規依據的舉證，則還是應當由被訴行政機關承擔舉證責任，這也與普通行政訴訟的舉證規則相一致。
(三)規范立案審查程序與管轄制度
行政公益訴訟關系到社會矛盾化解和社會治理的多個方面，必須建構嚴格的立案審查程序。對于涉及社會公益訴訟的訴求可以設立公益訴訟立案審查預審制度，對于符合社會公益目的的予以立案，對于濫用訴權和惡意訴訟的則不予立案。行政公益訴訟案件因為涉及的社會公益一般都是本轄區內有較大影響的案件，鑒于本文典型案例審理過程和最后的處理結果中的啟示，行政公益訴訟案件一般由所在地的中級人民法院管轄較為妥當，因為，中級人民法院的審級階位比基層人民法院更利于化解糾紛。對于已經探索設立專業審判法庭的地方，則可以采取專業審判法庭集中管轄的方式確定行政公益訴訟案件管轄。可以借鑒昆明、貴陽、無錫等地環境保護法庭的集中管轄的成功經驗，對逐步開啟的行政公益訴訟先實行相對集中的管轄制度，便于集中審理和積累審判經驗。
“目的是內在的生活和被掩蓋的靈魂，但它卻是一切權利的源泉。”⑩對社會公益訴求目的在訴前進行訴訟評估也是一種較好的應對方式，對于涉及社會公益訴求的行政訴訟案件應當進行公益目的評估，通過正確評估行政訴訟案件中的社會公益訴求的目的，確定正確的審理方向和審理范圍，確保行政訴訟案件審理的法律效果和社會效果統一，妥善處理好保護私益和維護公共利益之間的利益平衡，積極看待有選擇擴大行政公益訴訟受案范圍的近期效果和長遠效果，爭取行政公益訴訟的正面效果而避免負面效果。
在立法缺失前提下，可以考慮通過司法解釋來適度拓寬開展行政公益訴訟的受案范圍，諸如涉及損害國家利益和社會公共利益的行政不作為、公益性行政行為、違法的授益性行政行為、積極行政行為、損害國家利益和侵害社會公共利益的抽象行政行為、涉及壟斷性行業和同業競爭的相關行政行為的公益訴求，立案時可以適度放寬予以受理。對于提起行政公益訴訟的內容，必須在起訴前采取書面建議告知的形式送達給政府和行政機關，也可以采取公告的方式公開告知，并以此作為行政公益訴訟起訴立案審查的必要前置性條件。同時，通過強化行政公益訴訟的訴訟引導、訴訟服務、法官釋明權的行使、訴訟風險評估和訴訟風險提示，引導訴訟當事人在正當程序中誠實有序地表達對公益的訴求。
建構行政公益訴訟制度需要突破的障礙還有對行政訴訟原告主體資格的限制，嚴格的“直接利害關系”審查標準已經不能適應現代社會對社會公益訴求的現實需要了。特別是當前有關環境污染的公益訴求非常凸顯，“鑒于公眾的環境保護意識日益提高，建立水資源污染公益訴訟制度的要求十分迫切，其中首先需要解決的是原告的主體資格問題，即由誰代表公眾提起公益訴訟，公民、環保團體和檢察機關都可以作為原告。”(11)在我國需要同時建構民眾行政公益訴訟制度和行政公益公訴制度，只有兩種制度的并存才能促進行政公益訴訟的健康全面發展。對于“直接利害關系”可以進一步改為“相關利益關系”原則，逐步放寬對原告主體資格的限制。
(四)規制訴訟費收取和法律援助制度
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