[ 劉成江 ]——(2013-4-17) / 已閱8359次
在我處理的法律事務中，有不少是涉及到農利集體土地流轉的案件。特別是近兒年來，我國農村集體土地流轉己初具規(guī)模，形式多樣，如何加強管理和引導，使之走向法制化的軌道，已成為亟待解決的問題。農村土地制度改革是保證國民經濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。本文從我國當前農村土地承包的現狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進行解析，并借鑒當前農村土地流轉的經驗，分析土地流轉存在的困難，并試圖對土地流轉制的建立和完善度提出一些初淺的建議。
土地是農業(yè)生產最重要的生產資料，在我國，農村實行的是家庭聯產承包責任制的基本經營制度，通過集體土地的承包以及承包的延長，穩(wěn)定了地承包關系，農民對土地投資的積極性大大提高，進一步加快了我國農村生產力的向前發(fā)展。與此同時，隨著我國城鄉(xiāng)三，三產業(yè)的發(fā)展和農村城市化的進程加快，農村剩余勞動力大范圍的轉移，農村集體土地價在不同主體之間開始轉移，通過農集體土地的流轉，提高了土地資源的利用率和出產率，帶動了農村土地市場的發(fā)肓和農村經濟的更快發(fā)展。
首先，當前我國農村土地承包的現狀和發(fā)展，十一屆三中全會以來，實行家庭聯產承包責任制，使農村土地的經營權從所有權中分離出來，曾極大地促進了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當時農村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是，隨著市場經濟深入發(fā)展和農村城鎮(zhèn)化建設進程的進一步加快，整個農村的產業(yè)結構、農民就業(yè)結構和農村生產力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯產承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經營，不便耕作，農業(yè)科學技術推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農產品價格不高，農民賣糧難，均使得農民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農民家庭經營中的地位發(fā)生了變化，一些農村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經商置業(yè)，或就近服務于第二、三產業(yè)，再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素，部分地方出現了農民少種或不種糧田的現象。土地的拋荒成為一種很無奈的現實，即便剩下艱難維持著農作物耕種的農民們也是苦不堪言。一家一戶的小規(guī)模經營，解決了中國農村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經營制度受到了挑戰(zhàn)，農村土地經營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。
其次，農村集體土地流轉的類型。1、農村土也的流轉，（1）未承包集體的荒山、荒地的流轉。指本村農戶未承包的集體荒山、荒地，由本村村民委員會發(fā)包給本村個別農戶或本村以外的人員進行農業(yè)開發(fā)的；（2）、已承包的集體荒山、荒地的流轉。指農戶承包本村的集體荒山、荒地后長期無力開發(fā)、經營，又將其轉包給本村各本村以外有能力開發(fā)經營的農戶或其它人員進行農業(yè)開發(fā)的；（3）已承包的集體農業(yè)用地的流轉。由于年青勞動力的外出打工或者其它原因，土地承包戶無力全部或部分經營其承包的農業(yè)用地，如耕地、園地、林地、牧草地和水產用地等，將其轉包給本村或本村以外有能力繼續(xù)經營的農戶或其它人員。 2、農村集體建設用地的流轉，近幾年來，集體土地市場發(fā)展迅速，農村集體建設用地使用權交易活躍，在沿海經濟發(fā)達地區(qū)已具備相當規(guī)模，在貴州省城鄉(xiāng)結合部、縣城和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地這種地方流轉也是司空見慣。主要表現為：（1）農民宅基地使用權流轉。宅基地使用權的流轉通常是伴隨著房產流轉而出現，既涉及集體組織，也涉及個別農民及其土地使用者，其形式主要有轉讓和出租等，宅基地使用權流轉的主要原因為：一是一戶二宅轉讓；二是原有宅基地超占較多，將其中超占部分轉讓；三是用以換取城鎮(zhèn)中心地段商品房，四是已進城農戶轉讓其在農村的宅基地使用權。宅基地出租主要是在城郊合部將房屋出租給人居住，或者將路邊的房屋出租用于商業(yè)；（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地作用權流轉。對轉制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權流轉主要有以下幾種形式：一、對轉制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地不予評估作價，使個體私營企業(yè)列償使用集體土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)改革主要采取企業(yè)出售的辦法，且基本上是出售給個人。二、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制是時，擅自以出讓方式處置集體土地使用權。一些農村集體經濟組織借鑒城市土地出讓的做法，以土地所有者的身份，將農村集體土地所有權出讓給土地使用者，收取相應的出讓金，并規(guī)定一定的使用年限甚至無使用期限限制。三、轉讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權。轉讓的形式包括在集體土地上興建廠房后轉讓及企業(yè)間私下變相轉讓等。前一種情況多發(fā)生在城郊結合部，后一種情形包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉讓、或征用后轉讓和企業(yè)為牟取暴利轉讓等多種形式。四、出租鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權。有以廠房形式出租的，也有直接出租土地使用權的。五、以地入股興辦聯營企業(yè)。這些地方的農民集體，通過這種形式壯在農村集體經濟，解決村民勞力出路，或直接收取入股的土地收益。六、名為入股，實為出租。如一些私營企業(yè)，村與企業(yè)簽訂的合同是土地入股，但實際是按年收取租金。七、農村集體建設用地抵押。目前，農村集體建設用地抵押主要用于融資過程中的信用擔保。既有單獨的土地抵押，又有連同房產的抵押。
再次，農村土地流轉的分析，在實行農村土地改革的進程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進了經驗。下面我們來看幾個例子：
1.北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農村集體土地承包經營權流轉面積累計24萬畝，其中規(guī)模化流轉土地為四萬余畝，為該區(qū)農業(yè)產業(yè)結構的調整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農業(yè)產業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務手段極大促進了農村土地流轉工作，取得了顯著的經濟效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉總金額為2.2億元，土地流轉戶每年增收2400元。同時，規(guī)模化土地流轉引入農業(yè)產業(yè)化經營解決了廣大農民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉解放農村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產業(yè)就業(yè)的有4000余人。
2.廣西省賀州市八步區(qū)總人口63萬人（其中農業(yè)人口52.7萬人），行政村186個，農戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉土地83.05萬畝，促進了土地資源配置優(yōu)化，加快了農村土地規(guī)模化、集約化進程；促進了農村勞動力轉移，增加了農民收入；促進了農業(yè)結構的調整，加快了農業(yè)產業(yè)化進程；促進了社會資本投入多元化，加快了農村經濟的發(fā)展。
3.欽州市欽南區(qū)推行農村土地合法流轉，按照“明確所有權，放開使用權，搞活經營權”的原則，在不改變土地使用性質和尊重農民意愿的前提下，鼓勵農民有償流轉土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉，實行集約化經營，促進了農業(yè)產業(yè)向特色化、規(guī)模化、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個特色品牌農作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導的專業(yè)示范村。
取以往之經驗，流轉的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉包、租賃、股份合作等。通過流轉，把農民手中零星分散的土地使用權集中到專業(yè)合作社、種田能手或農業(yè)企業(yè)手中，實現了適度規(guī)模經營，有效克服了農戶分散生產的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產管理，為實現農業(yè)標準化生產，提高農產品質量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉，也使一大批農村富余勞動力從土地解放出來發(fā)展城鎮(zhèn)二三產業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運輸等方面的各類經濟實體近千家，增加了他們的非農收入。
第四，農村集體土地流轉的法制管理，《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的除外。”這就形成了我國農村集體土地流轉法制管理的基本框架。
集體土地的自發(fā)流轉，多數還是促進了當發(fā)的經濟發(fā)展，對農村農業(yè)和農民都有好處。但農村集體土地自發(fā)流轉也的施工問題，如果不加以引導，就不利于土地市場的有效運行，也不利于耕地保護這一基本國策的落實，同時，造成土地收益的不公，損害農民的利益，引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農村基本經營制度。這些，對“三個代表”重要思想的落實和可持續(xù)的土地利用都是不利的。因此，必須強化農村集體用地的管理，制定相應的政策法規(guī)，避害趨利，把農村集體建設用地交易行為納入法制的軌道，使之成為我國土地市場體系的有機組成部分。
1、農戶承包地使用權流轉要在長期穩(wěn)定家庭承包經營責任制的前提下進行。以家庭承包經營為基礎、充分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，確保這一制度的長期穩(wěn)定，是土地使用權流轉的基本前提。
2、農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則。（1）土地流轉要按照有關法律、法規(guī)和中央的政策進行。在承包期內，村集體經濟組織無權單方面解除土地承包合同，不準收回農戶的承包地搞招標承包；不準將農戶的承包地收回抵頂欠款；不準借土地流轉改變土地所有權和農業(yè)用途；流轉期限不得超過農戶承包土地的剩余承包期限。（2）農村承包土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。土地流轉的主體是農戶，在承包期間，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包的土地是否需要流轉和流轉形式。任何組織和個人不得強迫農戶流轉土地，也不得阻礙農戶依法流轉土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租憑農戶的承包地再進行轉租玫發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經營制度，應矛制止。（3）土地使用權的流轉應當是有償的。農戶的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等流轉土地的收益。土地流轉的收益應當由農戶與受讓方或承租方協(xié)商確定并歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留和扣繳。
3、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農戶承包地。農村土地流轉應當主要在農戶間進行，中央不提倡工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農村長時間、大面積租憑和經營農戶承包地。工商企業(yè)投資開發(fā)農業(yè)，應當主要從事產前、產后服務和“四荒”資源開發(fā)。農產品加工、流通企業(yè)和農業(yè)科技單位如果城建需要建立種苗繁育、示范推廣基地，也可以小范圍農戶租憑承包地。外商除農業(yè)生產、加工企業(yè)或農業(yè)科研推廣單位，其它企業(yè)和單位不準租憑經營農戶承包地；已經租憑承包地的，要進行清理規(guī)范。
4、加強對農戶承包地使用權流困局工作的領導。（1）土地問題是農村和農村工作的核心，是農村穩(wěn)定的基礎。地方各級黨委和政府要按照“三個代表”的要求，正確引導和規(guī)范農村土地流轉工作，保護農民的長遠利益。（2）地方各級政府的農業(yè)行政主管部門要切實履行職責，做好農村土地流轉的指導和管理工作要加強對農村土地流轉情況的調查研究，掌握動態(tài)；指導農村土地流轉合同訂立，及時辦理困土地流轉引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉合同檔案，妥善調解的處理土地流轉糾紛。（3）土地管理部門要加強對農村土地征占用的管理，防止以土地流轉為名，擅自改變土地農業(yè)用途。
5、農村集體建設用地的流轉應當遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產管理法》及有關的規(guī)定，在經過縣有人民政府批準后，由同級土地管理部門辦理土地使用權流轉手續(xù)，進行土地使用要變更登記；土地流轉過程中，如果涉及土地用途的改變，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地利用方向，不破壞環(huán)境，不損壞土地。
最后，土地流轉制度的建立和完善，從農村經濟發(fā)展的現狀和前景看，實現土地流轉，讓農民把土地承包經營權這一主要資本變?yōu)楦筘敻唬l(fā)揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉中存在的問題的關鍵是完善土地承包經營制度，加強農村土地流轉法制建設，使土地流轉規(guī)范化、制度化。本人認為，目前應該從以下幾方面著手：
（一）、規(guī)范土地登記制度，明確土地產權，落實對農村現有土地、農民承包土地產權證書頒發(fā)。 在堅持現有農村土地產權制度的條件下，首先對農村集體土地發(fā)放農村集體土地所有權證書。《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。”所以根據這一規(guī)定，對于農民集體所有的土地，如果農村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級人民政府提出領取集體土地所有權證的申請，則土地所有權證書就應發(fā)放給農民集體所有者。頒發(fā)農村集體土地所有者權證，才能從根本上體現農村土地所有權主體法律地位，也為農村土地出讓、出租、入股等經濟行為提供了法律依據，更為相關利益分割提供了合法產權依據。其次，對農民承包地發(fā)放農戶承包權證書。頒發(fā)農戶對農村集體土地承包權證書，才能真正保護農戶對集體土地長久不變的承包權，也為農民在土地流轉中確保轉出經營權而又保留承包權提供產權依據。對農村現有土地、農民承包土地產權證書的頒發(fā)，明確土地產權，減少產權糾紛，可以部分地變農村土地資源為土地資本，大力度地促進農村經濟繁榮。
（二）、科學進行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎，十分珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。農村土地流轉，應建立在土地總體規(guī)劃的基礎上，以保護耕地和控制非農業(yè)建設用地為重點，加強土地利用宏觀調控，合理調整土地利用結構和布局，確定土地利用的目標、方針，協(xié)調各類用地矛盾。首先、科學規(guī)劃農用地。要加強農用地保護、整治和開發(fā)，保證農用地面積有較大幅度加，合理調整農用地結構和布局，因地制宜發(fā)展農林牧副漁各業(yè)；其次、合理安排建設用地。確保重點建設項目的用地需求，其他種類建設用地應當以內涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農業(yè)建設用地規(guī)模。根據占補平衡原則，切實落實建設占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤的政策。控制城鄉(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。
（三）、加快土地整理、復墾和開發(fā)。1.土地整理。土地整理的重點應是村莊和農田整理。我認為可通過村莊縮并、搬遷和調整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設農田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設、小城鎮(zhèn)建設、農田水利基本建設待村結合。注重提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境。2.土地復墾。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復墾管理。土地復墾與生產建設必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。復墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。3.土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農田基本建設和水利建設同步進行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規(guī)劃設計。鼓勵宜農土地后備資源不足的地區(qū)與宜農土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。
（四）、加強村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理，集約用地，保護耕地。各地應抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農村村民點的數量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地，加強農村宅基地用地計劃管理。同時積極推進農村建設用地整理，促進土地集約利用。
（五）準確定位鄉(xiāng)村組織在推進土地流轉中的角色。鄉(xiāng)村組織是農村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運用,監(jiān)督農戶土地使用權的流動,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不應用行政手段去調整土地資源, 去干預甚至取代農戶對土地的使用權。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉中的定位應該是加強管理和搞好服務。要做好涉及土地流轉的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；要為土地流轉提供信息、中介、組織、協(xié)調等服務工作；要制定土地利用與流轉的長遠規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農田基礎設施建設，為農地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境。
另外，農村土地流轉改革的同時，要深化農村社會管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創(chuàng)造條件。要改革農村戶籍制度，打破身份的限制，改變農民的“戀土”觀念，減少農民對土地的直接依賴，同時要加快建立健全適合農村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，清除農民離土后的后顧之憂。
北安市人民法院趙光法庭 劉成江
