[ 鄭錦春 ]——(2013-4-19) / 已閱5034次
修改后民訴法實施后，隨著監督范圍的拓展，檢察機關的總體辦案數量將呈增長趨勢，檢察機關的民事訴訟監督任務會更加繁重。而監督方式的增加、監督程序和期限的新要求，對民行檢察部門的辦案質量和效率，民行檢察人員的辦案能力和息訴工作能力等是一次嚴峻的考驗。當前，民行檢察部門在全面貫徹實施修改后民訴法的同時，亟須完善內部業務管理機制，強化辦案規范化建設。
筆者結合本地區業務管理實踐，就完善民事檢察業務管理機制的基本路徑，包括案件流程管理、案件審查、決策的實現過程提出以下建議。
規范案件流程管理機制
規范案件流程管理，是推進辦案規范化、制度化和程序化的基本要求，也是加大辦案力度，保證辦案質量和效率的必要措施。在民行檢察部門內部，應進一步規范案件流程管理機制，對進入民行檢察部門的案件登記分流、審查、簽批、送達、備案、出席再審法庭以及案件歸檔等環節予以制度化。民行檢察部門案件流程管理大體包括以下內容。
(一)規范案件入口。依據現有法律和相關規定，省市級檢察院民行檢察部門案件的主要來源包括:1.下級院提請抗訴的民事案件，由案件管理部門統一受理后移送民行檢察部門;2.當事人直接向本院申請監督的案件，由控告檢察部門受理后，在向案件管理部門備案的同時移送民行檢察部門;3.民行檢察部門自行發現的案件，應依據民訴法第208條之規定直接辦理;4.同級黨委、人大轉交的信訪件或上級檢察院交辦、轉辦的案件或由檢察長批示交由民行檢察部門審核辦理的案件。對后兩種情況，民行檢察部門應依據案件管理相關規定及時向案件管理部門登記備案。
(二)規范辦案程序。民行檢察部門確定案件承辦人后應及時報案件管理部門備案。承辦人審查案件，一般以書面審查為主，確有必要進行調查核實時，須履行必要的審批手續。調查核實工作須有兩名以上檢察人員參加，并制作工作記錄或筆錄。案件審查終結后，承辦人應制作案件《審查終結報告》，內容包括:案由及案件來源;當事人及委托代理人基本情況;訴訟過程及原審裁判情況;申請監督理由;下級院提請抗訴的案件應當寫明提抗理由;審查認定的案件事實;審查處理意見和依據以及其他需要說明的問題。案件審查終結后，按規范的層級審核環節，最終經檢察長或檢委會作出是否予以監督的決定。
民行檢察部門辦案應主動接受案件管理部門的監督，如辦案程序監控、案件延期審查、期限預警等。案件管理部門監督案件主要是程序監控。對案件管理部門的口頭提示、流程監控通知書，民行檢察部門要按規定及時核查、回復。
(三)規范法律文書制作審核程序。案件辦結，民行檢察部門應按法律文書審核審批程序制作《抗訴書》、《檢察建議書》等相應法律文書，并及時移送同級法院�！稒z察建議書》及相關材料還應及時向上級院備案。
(四)規范立卷歸檔工作。及時有序的立卷歸檔，是規范民行檢察部門執法辦案活動的基本要求。辦案人員應全面收集、妥善保管并裝訂辦案形成的法律文書和案件材料，統一移送本院檔案管理部門歸檔。
高檢院2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》對民事抗訴案件立卷內容和排列順序有明確規定。民行檢察類案卷中應包括申請監督書、受理案件登記表、當事人陳述筆錄、調(借)閱案卷函、審查終結報告、討論案件記錄、抗訴書、檢察建議書、提請抗訴報告書、不支持監督申請決定書、出庭通知書、出庭意見、出庭筆錄、再審判決書、裁定書、送達回證等法律文書和案件材料。如有轉辦、交辦、移送或補充調查等情況的，還應包括相應的法律文書。這項工作需進一步規范加強。完善內部案件審查、決策機制
案件審查、決策機制是民事檢察業務管理機制的核心部分，其是否科學、完備，決定著民行檢察部門辦案水平和業務決策質量，關系到每一個案件的公平公正。
(一)適當修改完善目前的案件審查機制，探索推行辦案組討論合議模式。長期以來，民行檢察部門普遍采取承辦人審查、部門集體討論，部門負責人審核提出意見，分管檢察長審批或檢察委員會決定的案件審查模式。其中，“集體討論”多是部門全體人員開會討論的模式。這種模式具有集思廣益、把關嚴格、利于監督制約等優勢。但隨著民行檢察部門辦案數量的增加，這種集體討論模式使得案多人少、積案過多的矛盾更加突出。
筆者認為，辦理民行檢察案件可建立以辦案組為核心的案件審查辦理機制，推行辦案組討論合議模式。即在部門內部根據辦案能力、經驗、專業等因素分設若干辦案組，每個辦案組不少于三人，設組長一人，每個辦案組為一個合議組。同時將辦案組合議作為民行檢察部門辦理案件層級審核的必經程序。即承辦人提出處理意見后，由辦案組內部就案件事實認定和適用法律問題進行充分討論，如辦案組意見一致，直接報部門負責人、主管檢察長審批。如遇案情復雜、疑難、有重大影響的案件或辦案組意見分歧較大的案件，分管處長應向部門負責人、主管檢察長匯報，擴大合議范圍，進行二次合議。
討論合議時，案件承辦人應就案件事實、證據認定、當事人申請監督及答辯理由、下級院提請抗訴理由、案件爭議焦點和本人審查處理意見等作全面匯報，并對其他參加合議人員就案件事實、證據和適用法律等提出的疑問進行解釋說明。二次合議后分歧仍較大的案件，由部門負責人、辦案組長及承辦人向主管檢察長匯報。案情疑難復雜、案件處理有典型指導意義或需要提交檢委會討論的案件，應保留部門集體討論的程序。
為避免以往部門討論因范圍過大，易產生討論深度不夠、討論方向出現偏差的弊端，無論是部門討論還是辦案組合議，都須明確案件承辦人及參加人員的職責。承辦人應在全面準確匯報案情的基礎上，對爭議焦點進行分析和歸納。合議人員應認真審查申請監督書、判決書及案件證據材料，實質性參與案件的合議，對案件事實和法律進行有的放矢的分析論證。合議人員對案件事實、證據進行全面梳理，對案件事實和適用法律進行充分的分析和論證，不僅能夠整合辦案資源，集思廣益、民主集中，還能起到增強辦案透明度，提高案件審查質量和效率的作用。
(二)規范三級院主管檢察長直接辦案制度。2007年，高檢院制定印發了《最高人民檢察院關于各級人民檢察院檢察長、副檢察長直接辦理案件的意見》，明確辦理案件是檢察長、副檢察長的法定職責。同時，該意見規定各級檢察院檢察委員會專職委員、各業務部門負責人直接辦理案件參照該意見執行。民行檢察部門科(處)長辦案應作為一項基本制度予以明確。
民行檢察部門的主管檢察長除協助檢察長履行領導、指揮辦案，列席法院審判委員會會議等職責外，每年應有選擇地辦理在當地有重大影響的案件、疑難復雜的案件，新類型的案件或具有重大創新意義的案件。對主辦的民事檢察案件，主管檢察長應依法提出案件處理意見，制作法律文書并出席再審法庭，發表出庭意見。主管檢察長辦理的案件應呈報本院檢察長決定或提交檢察委員會討論決定。對于民行檢察部門負責人和分管檢察長的辦案素能、直接辦理案件數量應有明確要求，并將直接辦理案件的情況，納入年度考核考評范圍。
(三)建立民事檢察監督案件專家咨詢制度。專家咨詢制度作為業務決策的輔助機制，能夠進一步提高檢察業務決策的針對性和實效性。省級檢察院和有條件的地市級檢察院都應建立專家咨詢制度，充分發揮專家的專業優勢。專家咨詢制度可采取院外專家咨詢顧問組和院內民行檢察專業委員會并行的方式。在辦理重大復雜及新型疑難案件時可以組織聽取院內外專家的咨詢意見，確保案件質量。實踐中可采用召開專家論證會、個案咨詢等方式。
(四)探索民事檢察監督重大疑難案件引入聽證制度。聽證制度作為現代民主制度的重要體現，經過幾十年的發展已日趨完善。在我國，行政程序、立法程序中都存在聽證制度，但目前尚無明確的民事檢察監督案件的聽證制度。把聽證制度引入民事檢察監督重大疑難案件，是指檢察機關在辦理重大疑難、社會關注度高、在當地有重大影響或對抗激烈難以化解的民事檢察案件過程中，根據需要召開申請監督人與其他案件當事人一同參加的案件聽證會。聽證會由案件承辦人主持，由申請監督人和其他案件當事人各自闡明觀點和理由，可以進行適當的辯論，檢察機關認真聽取雙方當事人對案件事實、證據及法律適用的意見。
聽證會可邀請法學專家、人大代表、政協委員、人民監督員等多方人員全程參與和監督，并聽取他們的意見和建議。檢察機關根據聽證情況，結合案件事實，在綜合考慮多方意見的基礎上再作出最終決定。在民事檢察案件審查環節逐步引入聽證程序，將案件涉及的事實、證據和法律問題擺在明處，給當事各方面對面表達自己觀點、見解的機會，從而保障當事人的訴訟權利，增強民行檢察部門執法辦案的透明度和公信力。特別是對有引發辦案風險可能的案件，通過召開聽證會，做好釋法說理、心理疏導、教育穩控等風險防范和矛盾化解工作，能有效預防和減少執法辦案風險的發生。而參與聽證人員背景的廣泛性、權威性也能為民行檢察部門辦案提供新的思路，對提高辦案水平和業務決策質量起到良好的促進作用。
(作者為內蒙古自治區人民檢察院副檢察長)
